在秦朝考课制度中，从耕牛的膘情到粮仓的盈亏，从工程的估算到器物的核验，每一件事都对应着具体的职务和具体的责任
□ 李德嘉 石与涵
秦律中关于耕牛考评的规定非常有意思，其规定，每年四月、七月、十月和正月，进行四次耕牛评比。评比主要看牛有无“减絜”，即腰围是否消瘦。耕牛腰围有所“减絜”，主事者即按减损寸数受罚，考核优良者则可获得酒肉、资劳或免役等奖励。这样的规定看似是在评比耕牛，实际却是在考察田啬夫、牛长及饲养人员是否尽到职责。结合湖北云梦睡虎地秦墓出土的《秦律十八种》等文献中有关秦朝官吏职责、考课与责任承担的规定，可以看到，秦的官吏考课制度具有“以事课吏”的特点，即主要依据官吏所掌事务设置考课内容，再由事务办理结果评定其是否称职。
以事为课：职务决定考课的内容
秦朝已经建立了较为完整的经济和行政管理机构。县廷之内，官吏各领其职。田啬夫掌农事，仓啬夫掌仓储，苑啬夫负责苑囿畜养，司空主持工程与刑徒事务。相应的，朝廷考核官吏，并不设一套通行的标准，而是依据其职务分别确定应当完成的事项。除上文提到的耕牛考核以外，马在秦朝涉及驿传与军需，不容疏忽，掌管马匹的厩啬夫也有一整套围绕马的考核要求。《秦律杂抄》规定，评比官吏乘马时，要评估马匹是否行动迟缓、身体瘦弱。此外，供乘骑的军马体高还要在五尺八寸以上，能够听从指挥，若不达标，厩啬夫及厩中其他管理人员须分别承担罪责。如果是驾车用的牛马，每年考核一次数量，死亡数量不得超过规定标准。放牧过程中如有突发死亡，亦须即刻上报，由县府来核查。
《商君书》有言：“夫事合而利异者，先王之所以为端也。”让官与事共事而利益不同，是古代君主治理国家的关键。以养马为例，“若使马、焉能言，则驺、虞无所逃其恶矣。”国家养马，目的是令马膘肥体壮、可堪役使，但厩啬夫的私心却是省事图利。如果马能说话，啬夫的过失就无所遁形。由此可推，考课若要可靠，就要依照官吏所掌何事，便考其何事的原则，虽然不能让事开口说话，但依照事的内容设立考核内容，能够起到以事课吏，以事制衡人的作用。
据效核课：秦朝考课的方式
考课内容确定之后，就面临衡量官吏履职效果的问题。秦律对于官吏的考课方式大致可以归纳为双重机制：首先是用数量化标准评价履职效果，然后再用簿籍所载与实物相互验证，确保官吏报告内容属实。
秦律中经常能看到法律条文把官吏的履职情况换算成具体的数字，耕牛考核便是一例。《厩苑律》规定，用牛耕田导致牛腰围减损的，负责人受笞刑。律文没有笼统地说“牛瘦则罚”，而是给出了精确的换算：腰围每减一寸，笞打十杖。牛的损耗由此变成了可以度量的数目，官吏所受笞刑的数目，直接跟牛的消瘦程度相关联。
为了确保簿籍记录的真实性，考课设置了第二重机制——簿籍与实物的相互核验。其中，仓储事务的核验最为典型。《仓律》对粮食入仓后的管理规定了一套完整的核验办法：谷物按规定数量分积储存，由县啬夫（县府主管官员）等相关人员共同封缄，并在仓外设置题识，写明数量、日期和经手人。等到仓啬夫更替的时候，接任者要打开封缄核验，比对题识上的记录与前任留下的账目是否一致。粮食出仓时，若更换了出仓人，新出仓人也需要依据题识称量重量，不符的部分，由出仓人赔偿。封缄和题识，让仓储可以随时反复查验。
《效律》与《仓律》中反复出现的“效”，指的就是对官府财物的清点核查。这种核验方法不限于粮食，凡有账可查、能够清点数目的，都可能面临“效”，针对不同的数目出入，秦律亦制定了不同程度的处罚。“效”的做法体现了战国法家“循名责实”的理念。“名”与“实”在先秦有丰富的含义，放在具体的考课情境当中，簿籍记录的数目就是一种“名”，而实物存量则是“实”。因此，在官吏管理上，“循名责实”强调的是官吏的实际履职应当符合律法所规定的职责。申不害说“名自正也，事自定也”，正名就是要名副其实，君主负责依照名检验群臣所为之实，名正则天下治。
以课定赏罚：考课后的责任承担
经过严格的核验，秦官吏的考核结果被分为“最”(优秀)与“殿”(低劣)两级。回到《厩苑律》中关于耕牛的考核。岁末大课之后，成绩优异的田啬夫、牛长、饲牛者乃至基层里典，分别可以获得酒肉赏赐、免除更役或累加劳绩的奖励；成绩低劣的，则要面对申斥、减扣劳绩的处分。若因管理不善导致耕牛腰围减损，主事官吏还要按照牛消瘦的程度受笞刑。
《效律》对责任分配有明确的规定：同一官府内共事的官吏各有所掌，哪方面的事务出了问题，便由主管者承担罪责。在此基础上，《效律》对上下级之间的责任连带也作了安排。官府啬夫受罚时，令、丞等上级官员须承担相应责任，但处罚额度逐级递减：啬夫罚二甲，令、丞罚一甲；啬夫罚一甲，令、丞罚一盾。责任的轻重，与距离事务的远近成正比。
除刑罚和行政处罚以外，秦律还规定了官吏的赔偿责任，用来弥补因官吏过失造成的国家财产损失。《厩苑律》规定，放牧途中官有牛马死亡的，如果率领放牧的吏没有及时上报，致尸体腐败，无法上缴，就要按照未腐败时的价值赔偿；驾用官有牛马途中牛马死亡的，由县府将肉卖出后，所得价钱低于规定数目，差额由驾用牛马的官吏补齐。考课的目的不仅是惩戒失职，还在于维护国家财物足额足数。
“以事课吏”使官吏的履职情况能够通过一项项具体事务被识别和检验，由此体现出秦朝治理重事功、重效率、重责任的特点。在秦朝考课制度中，从耕牛的膘情到粮仓的盈亏，从工程的估算到器物的核验，每一件事都对应着具体的职务和具体的责任。正是在这种以“事”为纲的安排中，考课有了明确的衡量尺度，行政与经济管理得以被严格规制，国家机器的运转也由此变得高效而可控。
（作者单位：北京师范大学法学院）
2026年09月13日
