□ 彭 毅
近年来，低空经济正在从产业蓝图加速走向现实生活，农林植保、无人机物流、低空文旅、应急救援等新场景不断涌现。与此同时，随着低空飞行器的日益增多，国家安全、航空安全、公共安全、生产安全、个人权益保护及城市治理等相关议题亟须高度重视、统筹考量。
从制度基础看，我国低空经济治理已迈出重要步伐。目前，我国已出台的相关法规规章、国家标准包括《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》等。新修订的治安管理处罚法，首次将无人机“黑飞”列为妨害公共安全行为。新修订的民用航空法作为规范民用航空活动的基础性法律，也强化了对低空经济的发展保障与安全监管。
低空经济发展面临的不是单一的飞行器风险，而是场景化、链条化、复合型的风险。例如，空中游览就涉及运营许可、场地管理、应急救援和保险赔付等多方面问题。因此，低空经济法治建设不能停留在“有没有规定”的层面，更要回答“不同场景下如何适用规则、怎样监管、谁来负责、如何救济”的问题。进一步完善低空经济法治体系，关键是把“场景”作为制度设计的基本单元，以此推动低空经济领域的精细化治理与差异化发展。
其一，以场景划定准入边界。现实中，低空经济应用场景的风险等级存在差异，不能用一套笼统的规则“一管到底”。对于空中游览、人员密集区域飞行等高风险场景，应对相关运营资质、飞行员资质、适航维护、保险保障和应急预案作出更高要求。而对于消费级无人机日常航拍等低风险场景，可通过实名登记、电子围栏、禁限飞提示等方式降低合规成本，引导公众依法飞行。
其二，以场景压实责任链条。低空安全责任不只在操作者一端，还可能涉及运营企业、活动组织者、设备维护方和监管部门，而低空监管又涉及民航、交通、公安等多个部门。因此，应根据“谁组织、谁运营、谁提供场地、谁受益、谁负责”的原则建立场景化责任清单。例如，对于人群密集场景下的低空飞行，不能把相关管理责任简单地“外包”给运营企业，场地方等也应承担相应的安全管理和协同处置义务。
其三，以场景完善过程监管。传统监管更多重视事前审批和事后处罚，低空经济则更强调过程监管能力。飞行计划、实时位置、气象条件、异常告警等数据，应当依法依规接入低空飞行服务和监管平台。对于空中游览、城市物流等连续运行场景，应建立动态监测、风险预警、临时管制和快速处置机制。此外，可实施“行业+地方”联合监管，强化对重点区域的现场检查，依法打击超范围经营和非法飞行，推动从单一行业监管走向场景化协同监管。
其四，以场景细化权利救济。低空经济进入公众生活后，可能引发隐私侵害、噪声扰民、数据泄露等多类纠纷。纠纷产生后如何固定证据，平台和设备厂商是否担责，保险如何赔付，都需要依据场景制定更加清晰的规则指引。对飞手逃避责任、运营主体无证经营等行为，应健全民事赔偿、行政处罚、信用惩戒和刑事追责衔接机制，让违法者付出应有代价。
其五，以场景推动地方规则创新。低空经济高度依赖地方空间条件、产业基础和治理能力。超大城市、旅游城市、山地城市、海岛地区、边境地区、机场周边地区面临的低空安全风险并不相同。地方应在国家法律法规的总体框架下，围绕本地重点场景制定相应的实施细则。例如，景区低空游览应重点细化起降点、最低气象条件和游客告知义务，应急救援应重点细化空域优先使用、部门联动和临时征用补偿机制等。
低空经济是新质生产力的代表，法治不是束缚创新的枷锁，而是创新行稳致远的保障。以场景为牵引完善法律法规与规章制度，不是要把低空经济管死，而是通过明确边界、压实责任、优化流程、强化救济，让市场主体知道什么能做、怎么做才安全，监管部门知道如何管才有效，社会公众知道权益受损后如何维权。唯有如此，才能实现低空经济健康发展，推动国家安全、航空安全、公共安全、社会秩序、个人权益保护同频共振。
（作者系南京大学政府管理学院教授、应急管理学系主任）
2026年08月05日
