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法学院
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□ 王瑞雪
行政机关以类似数学公式般的衡量标准来评测数值，日益成为优化内部绩效与强化外部监管的关键策略之一。在立法语言中，“评估”“考核”等制度背后往往是比照详细指标体系进行量化评价的实施方案。笔者面向行政机关自我规制与外部规制全域，基于“确定公式—信息收集—量化计算”的规制流程，抽象出“量化评价类”规制工具（以下简称“量化评价工具”）的描述性概念，即行政机关按照客观明确的规则对被评价对象的相关信息进行考察衡量，并以分数、等级、位次、比例等数字化形式呈现计算结果的规制工具。
量化评价工具的公法定位
（一）量化评价工具的权力属性
1.量化评价的权力应用场景
在内部行政法语境下，行政机关往往将一级人民政府、具体机构部门、相关工作人员的量化绩效考核结果与特定监督手段相互关联。在规制理论中，行政机关通过控制相对人在产出阶段须达到的结果标准来实现规制目标的模式被称为“绩效标准规制”。量化评价工具可以被看作这类规制模式之创新，经由详细指标来对绩效结果予以排序，从而引入更高的监管要求。
2.量化评价的权力作用方式
量化评价表面体现为客观的数值，但实际隐喻其后的是对何为优绩进行定义的权力。行政机关往往经由将某一指标纳入量化考核来强化对某一领域、某一事项的管理，通过制定奖惩规则、收窄获得核心资源与重要激励的个体范围，达成助推被监管者遵从相关规范的效果。在量化评价的过程中，评价主体需要综合诸多详细的信息数据进行计算才能得出结论。无论这些信息数据源于行政检查抑或自行监测，其归集本身就是一种过程性监控权力的表现形式。
（二）量化评价工具功能的双重面向
1.作为行政活动理据的量化评价
第一，量化评价是配置稀缺资源的重要理据。通过具体的机制设计，蕴含有择优思维的量化评价工具往往可以融入具有一定甄选性质的行政活动之中，从而在特许或者其他名额有限的决策中发挥选拔或排序作用，并与稀缺公共资源配置的行政任务相适配。
第二，量化评价是确定奖惩方案的重要理据。无论是在自我规制抑或外部规制语境下，行政机关针对数量庞大的被评价对象来确定奖惩方案往往需要依赖量化评价工具。
2.作为政府信息公开与声誉机制形式的量化评价
第一，量化评价工具融入政府信息公开实践。在信息庞杂的当代社会，行政机关通过数值排序等形式对重点信息进行强调，是履行公开义务的高阶形态。
第二，量化评价工具成为声誉机制的重要载体。一方面，优秀评价结果的公示成为被评价对象的重要声誉资本；另一方面，落后评价结果的公示往往带来被评价对象的声誉减损，可能构成声誉罚的新形态。
量化评价工具的风险审视
（一）偏离目的正当性的风险
第一，公共利益与被评价主体权益被遮蔽的风险。在部分情境下，有的行政机关试图在最大程度上降低规制成本、简化监督过程，从而在制度设计与执行过程中，过分关注量化评价工具增进监督便利程度的价值，偏离了增进公共利益的应然目标，损害了被评价主体的权益。
第二，长远发展目标被掩盖的风险。在部分情境下，有的行政机关试图令被评价对象高度重视相关评价，并不考虑相关措施是否将不合比例地影响被评价主体的权利。
第三，增加寻租可能性的风险。在部分情境下，有的行政机关及其工作人员开展量化评价活动，是为排除或限制竞争寻找更为隐蔽的方式，甚至为非法敛财巧立名目。
（二）偏离规则与决策合理性的风险
1.指标体系合理性不足的风险
第一，不易摆脱主观性的风险。指标体系不同于技术标准，其指标设计和权重设计必然带有相当多的价值判断成分，难以完全依据科学规律而制定。
第二，不易被有效约束的风险。指标体系采用条目列举与数学公式相结合的体例，属于高度具体的规范形态。这种形态既无法以法律法规的形式颁行，也难以通过规章形式出台，通常仅能以规范性文件的形式呈现。由此，指标体系更容易出现曲解上位法原意、不当影响被评价对象合法权益、过度规制等问题。
2.行政决策合理性不足的风险
第一，据以决策的真实问题被掩盖。在部分情境下，量化评价工具已经令相关决策机制向“应试教育”方向演变，评价主体往往简单地挑选出分值最高或最低的被评价对象来激励或惩戒；数字本身成为被测量事项的“指示器”，很少有人深入观察个体的原因与情况。
第二，唯指标的决策机制很难避免。唯指标的本质可以被归结为，无法量化成具体指标的多元价值在决策过程中相对容易被忽略。
（三）偏离程序性要求的风险
第一，被评价主体的程序性权利存在被忽视的风险。面对既定的指标体系与评价程序，负责量化评价的行政机关无论是开展信息收集核查，抑或是依据公式进行计算排名，“量体裁衣”针对具体个体调试评价方案的程序装置均较为匮乏。
第二，量化评价工具存在加剧行政程序冗余的风险。在未引入量化评价时，行政机关通常依托单一行政程序开展次数有限的行政检查。然而在量化评价覆盖的领域，行政机关不仅有可能要求被评价主体持续上报信息，还往往辅之以复杂的检查监督程序。
量化评价工具的法治约束
（一）基于依法行政原则的约束
当量化评价工具作用于行政相对人时，权力不受约束的行使就很有可能产生“滥用行政权力排除、限制竞争”的效果。因此，它在对相对人权利义务产生实际影响的情况下应当具有法规范授权。此外，即便部分量化评价工具并不直接包含违法排除、限制竞争的因素，但仍然能够发挥类似于声誉罚的效果。对此，一个可行的方案是，参照行政处罚法中针对通报批评所规定的规范位阶，通过法律、行政法规、地方性法规来设定直接作用于相对人的量化评价工具，规章可以在法律、法规规定范围内作出具体规定。
恰当位阶的法规范也不应当将量化评价作为只有轻微影响的规制工具，有权机关在制定过程中应当正视其规制效果，认真评估其对被评价对象增加的规制负担。
（二）基于合理性原则的约束
第一，作为量化评价赋分依据的指标体系需合理。审慎甄别是否设置指标分值；确保指标体系导向具有正当性；强化指标体系本身的合理性。
第二，量化评价作用于决策的情境与程度需合理。将多元价值纳入决策机制；将“以人为本”纳入考量要素；建构更精细的规制方案。
（三）基于正当法律程序原则的约束
量化评价与其他行政活动一样，也应当在不同节点强调听取被评价对象（尤其是受到不利决定者）的陈述与申辩、说明理由等程序的重要价值。尤其应当强调的是行政机关对量化评价工具的解释义务，评价活动不能掩映在复杂的算法之后，成为难以质疑的“黑箱”。
此外，相较于其他行政活动，针对量化评价工具的程序性要求应当额外强调减少其对个体生产生活的打扰。纠偏唯指标、唯排名带来的负面影响，不仅需要决策者在资源配置时参考多元要素，更需要决策者尽量避免将评比活动常态化，避免将业务发展异化为数字提升任务。
（四）完善针对量化评价工具的救济机制
纠偏唯指标的扭曲效应在行政机关自我规制的内部行政法语境下，主要依赖于制度设计者审慎设定量化评价工具、建立多元决策机制。在外部监管的语境下，还需要完善针对量化评价工具的救济机制，打破部分量化评价工具理性客观的“面纱”，揭示其违法增加相对人义务、减损相对人权利的一面，避免相对人受到不公平的对待。
量化评价工具往往只能在评价结果明显影响相对人权利义务的情境下才会进入救济法视野。救济机制面临的这一结构性难题再次提示我们，制度设计者须格外审慎设置量化评价工具，避免由于相当多的数字计算无法进入救济渠道却又对市场与社会主体带来各方面压力，进而累积更多的矛盾与问题。
（原文刊载于《中国法学》2025年第2期）
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| 论“量化评价类”规制工具
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| （ 2025-05-28 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 王瑞雪
行政机关以类似数学公式般的衡量标准来评测数值，日益成为优化内部绩效与强化外部监管的关键策略之一。在立法语言中，“评估”“考核”等制度背后往往是比照详细指标体系进行量化评价的实施方案。笔者面向行政机关自我规制与外部规制全域，基于“确定公式—信息收集—量化计算”的规制流程，抽象出“量化评价类”规制工具（以下简称“量化评价工具”）的描述性概念，即行政机关按照客观明确的规则对被评价对象的相关信息进行考察衡量，并以分数、等级、位次、比例等数字化形式呈现计算结果的规制工具。
量化评价工具的公法定位
（一）量化评价工具的权力属性
1.量化评价的权力应用场景
在内部行政法语境下，行政机关往往将一级人民政府、具体机构部门、相关工作人员的量化绩效考核结果与特定监督手段相互关联。在规制理论中，行政机关通过控制相对人在产出阶段须达到的结果标准来实现规制目标的模式被称为“绩效标准规制”。量化评价工具可以被看作这类规制模式之创新，经由详细指标来对绩效结果予以排序，从而引入更高的监管要求。
2.量化评价的权力作用方式
量化评价表面体现为客观的数值，但实际隐喻其后的是对何为优绩进行定义的权力。行政机关往往经由将某一指标纳入量化考核来强化对某一领域、某一事项的管理，通过制定奖惩规则、收窄获得核心资源与重要激励的个体范围，达成助推被监管者遵从相关规范的效果。在量化评价的过程中，评价主体需要综合诸多详细的信息数据进行计算才能得出结论。无论这些信息数据源于行政检查抑或自行监测，其归集本身就是一种过程性监控权力的表现形式。
（二）量化评价工具功能的双重面向
1.作为行政活动理据的量化评价
第一，量化评价是配置稀缺资源的重要理据。通过具体的机制设计，蕴含有择优思维的量化评价工具往往可以融入具有一定甄选性质的行政活动之中，从而在特许或者其他名额有限的决策中发挥选拔或排序作用，并与稀缺公共资源配置的行政任务相适配。
第二，量化评价是确定奖惩方案的重要理据。无论是在自我规制抑或外部规制语境下，行政机关针对数量庞大的被评价对象来确定奖惩方案往往需要依赖量化评价工具。
2.作为政府信息公开与声誉机制形式的量化评价
第一，量化评价工具融入政府信息公开实践。在信息庞杂的当代社会，行政机关通过数值排序等形式对重点信息进行强调，是履行公开义务的高阶形态。
第二，量化评价工具成为声誉机制的重要载体。一方面，优秀评价结果的公示成为被评价对象的重要声誉资本；另一方面，落后评价结果的公示往往带来被评价对象的声誉减损，可能构成声誉罚的新形态。
量化评价工具的风险审视
（一）偏离目的正当性的风险
第一，公共利益与被评价主体权益被遮蔽的风险。在部分情境下，有的行政机关试图在最大程度上降低规制成本、简化监督过程，从而在制度设计与执行过程中，过分关注量化评价工具增进监督便利程度的价值，偏离了增进公共利益的应然目标，损害了被评价主体的权益。
第二，长远发展目标被掩盖的风险。在部分情境下，有的行政机关试图令被评价对象高度重视相关评价，并不考虑相关措施是否将不合比例地影响被评价主体的权利。
第三，增加寻租可能性的风险。在部分情境下，有的行政机关及其工作人员开展量化评价活动，是为排除或限制竞争寻找更为隐蔽的方式，甚至为非法敛财巧立名目。
（二）偏离规则与决策合理性的风险
1.指标体系合理性不足的风险
第一，不易摆脱主观性的风险。指标体系不同于技术标准，其指标设计和权重设计必然带有相当多的价值判断成分，难以完全依据科学规律而制定。
第二，不易被有效约束的风险。指标体系采用条目列举与数学公式相结合的体例，属于高度具体的规范形态。这种形态既无法以法律法规的形式颁行，也难以通过规章形式出台，通常仅能以规范性文件的形式呈现。由此，指标体系更容易出现曲解上位法原意、不当影响被评价对象合法权益、过度规制等问题。
2.行政决策合理性不足的风险
第一，据以决策的真实问题被掩盖。在部分情境下，量化评价工具已经令相关决策机制向“应试教育”方向演变，评价主体往往简单地挑选出分值最高或最低的被评价对象来激励或惩戒；数字本身成为被测量事项的“指示器”，很少有人深入观察个体的原因与情况。
第二，唯指标的决策机制很难避免。唯指标的本质可以被归结为，无法量化成具体指标的多元价值在决策过程中相对容易被忽略。
（三）偏离程序性要求的风险
第一，被评价主体的程序性权利存在被忽视的风险。面对既定的指标体系与评价程序，负责量化评价的行政机关无论是开展信息收集核查，抑或是依据公式进行计算排名，“量体裁衣”针对具体个体调试评价方案的程序装置均较为匮乏。
第二，量化评价工具存在加剧行政程序冗余的风险。在未引入量化评价时，行政机关通常依托单一行政程序开展次数有限的行政检查。然而在量化评价覆盖的领域，行政机关不仅有可能要求被评价主体持续上报信息，还往往辅之以复杂的检查监督程序。
量化评价工具的法治约束
（一）基于依法行政原则的约束
当量化评价工具作用于行政相对人时，权力不受约束的行使就很有可能产生“滥用行政权力排除、限制竞争”的效果。因此，它在对相对人权利义务产生实际影响的情况下应当具有法规范授权。此外，即便部分量化评价工具并不直接包含违法排除、限制竞争的因素，但仍然能够发挥类似于声誉罚的效果。对此，一个可行的方案是，参照行政处罚法中针对通报批评所规定的规范位阶，通过法律、行政法规、地方性法规来设定直接作用于相对人的量化评价工具，规章可以在法律、法规规定范围内作出具体规定。
恰当位阶的法规范也不应当将量化评价作为只有轻微影响的规制工具，有权机关在制定过程中应当正视其规制效果，认真评估其对被评价对象增加的规制负担。
（二）基于合理性原则的约束
第一，作为量化评价赋分依据的指标体系需合理。审慎甄别是否设置指标分值；确保指标体系导向具有正当性；强化指标体系本身的合理性。
第二，量化评价作用于决策的情境与程度需合理。将多元价值纳入决策机制；将“以人为本”纳入考量要素；建构更精细的规制方案。
（三）基于正当法律程序原则的约束
量化评价与其他行政活动一样，也应当在不同节点强调听取被评价对象（尤其是受到不利决定者）的陈述与申辩、说明理由等程序的重要价值。尤其应当强调的是行政机关对量化评价工具的解释义务，评价活动不能掩映在复杂的算法之后，成为难以质疑的“黑箱”。
此外，相较于其他行政活动，针对量化评价工具的程序性要求应当额外强调减少其对个体生产生活的打扰。纠偏唯指标、唯排名带来的负面影响，不仅需要决策者在资源配置时参考多元要素，更需要决策者尽量避免将评比活动常态化，避免将业务发展异化为数字提升任务。
（四）完善针对量化评价工具的救济机制
纠偏唯指标的扭曲效应在行政机关自我规制的内部行政法语境下，主要依赖于制度设计者审慎设定量化评价工具、建立多元决策机制。在外部监管的语境下，还需要完善针对量化评价工具的救济机制，打破部分量化评价工具理性客观的“面纱”，揭示其违法增加相对人义务、减损相对人权利的一面，避免相对人受到不公平的对待。
量化评价工具往往只能在评价结果明显影响相对人权利义务的情境下才会进入救济法视野。救济机制面临的这一结构性难题再次提示我们，制度设计者须格外审慎设置量化评价工具，避免由于相当多的数字计算无法进入救济渠道却又对市场与社会主体带来各方面压力，进而累积更多的矛盾与问题。
（原文刊载于《中国法学》2025年第2期）
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