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法学院
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□ 龙卫球 王锡柱
2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将发展低空经济视为健全推动经济高质量发展体制机制的组成部分，吹响了新一轮低空经济发展的号角。低空经济作为一种新兴经济形态，在技术取得突破的同时，制度层面上却未能充分回应低空经济发展的法治保障需求，诸多新问题需展开针对性研究。低空经济高质量发展中，需探究以技术为动力、以资源为条件、以安全和优化管理为保障的特殊法治保障需求。如此，法律才能发挥必要的促进、服务和护航功能，为低空经济发展提供明确法律依据。
首先，低空开放和使用规则的明确是低空经济发展的基础。基于特殊历史条件所形成的制度惯性，我国对低空空域实施严格管制，导致低空空域实质开放受挫，低空使用规则难以合理化。在低空经济机遇袭来时，低空空域实质开放程度不足成为制约低空经济发展的瓶颈。我国低空经济高质量发展的法治保障中，最基本的要求是通过法律手段改革目前的空域管理机制，合理释放低空资源，同时完善使用规则，提升使用效率，并在以下方面作出回应。其一，应认识到空域具有公共资源属性，明确规定个人具有在可通航空域自由飞行的权利以及相应的平等使用权。其二，应明确航空器进入低空空域飞行是基于航空器用户的行为自由，在不损害国家安全、公共利益或者他人利益时，原则上应维护公民对低空空域自由且平等的使用权利。其三，应当深化对低空开放特殊价值的认识，要求法律为低空经济松绑，提供必要的低空空域资源支持。在具体的举措中，应结合存在的问题完善低空开放和使用规则。一是明确放松低空空域管制的立场，确立低空空域实质开放原则。二是进行低空开放的明确授权，保障低空空域实质开放和合理使用规范具体化。三是授权地方在法律权限内，将适当的低空空域划分为适航区域，高效、有序且安全地落实空域的实质开放。
其次，低空经济发展要求对传统航空业所采取的安全观进行变革。公共航空运输特点决定了在以公共航空运输为航空业支柱的时代，必须充分重视航空安全，以零容忍态度保障航空安全。从低空经济高质量发展的法治保障逻辑看，同样需要对风险进行合理规制，避免忽视安全因素而导致产业发展失去基础。但又应注意，目前基于新一轮低空航空器和低空技术的飞行与传统民航业飞行乃至前期的通航业飞行存在较大差异，安全威胁因素明显降低，安全可控性显著提升，同时低空经济价值不断凸显，低空使用效率优化诉求应受到更大重视。在这种语境下，应革新传统的安全观。一是从安全与效率的冲突观转变为安全与效率共同提升的协同安全观，即在低空经济产业发展中，安全和效率并非只存在此进彼退状态，还可能呈现共同提升的正相关关系。二是从风险恒定的静态安全观转向科技发展导向的动态安全观，即在安全原则主导下，若技术进步或者配套制度的成熟解决了安全问题，则可尝试放宽限制，并逐步检验放宽监管政策对效率提升和安全保障的影响。三是从考查净增风险观转向考查风险抵充的综合安全观，即对引入风险和抵充风险进行衡量，综合评价风险变化程度。四是从零容忍的绝对安全观转向可容许风险导向下的合理安全观，即确定合理的安全期待，建立容错机制，引入可容许风险观念。
再次，低空经济本质上是一种管理架构经济，由于其具有结构和利益关系层次性、复杂性和不确定性，因此需要建立面向多维的统分协同监管体系来进行必要的规训和引导其健康发展。低空技术和低空经济的迅猛发展，逐渐形成极其复杂的结构关系，从而需借助特定立法技术，提炼低空经济的基本管理需求，确立和完善一种与上述经济结构和运行特点相适应的统分监管架构，借助法律管理规范将低空经济活动整合到低空管理秩序之中。其一，在宏观层面，明确低空经济监管安全与发展的双重目标，并立足中国实际和时代要求确定低空经济产业监管的模式和立法框架，确立领空主权、空域国有、安全保障、经济效率、环境保护、统筹协调等原则。其二，在中观层面，明确低空经济产业各环节和各组成部分的基本规范性要求以及相互之间的关系，在管理主体、管理权限、规制资源方面进行规范和协调。其三，在微观层面，面向具体事项和应用场景制定监管规范，结合分类监管框架匹配事前、事中、事后规则，并规定相关主体的行为规范和责任。
最后，低空经济发展既需通过合理配置资源激发低空经济发展活力，又需提前感知低空经济发展中引发的空地矛盾，提前化解冲突，构建和谐的低空利用秩序。其一，针对低空经济作为技术促进型资源经济的特点，加强公私法协同，实施多元规范治理，激发低空经济发展活力。低空经济在促进发展目标导向下，加强公私法协同，在公法层面和私法层面同时发力，整合规制资源，激发低空经济活力。在公法层面，在保障安全和管理秩序的前提下，逐步放松管制，并且通过有效管理促进技术进步和应用，平衡安全、秩序、效率与公平价值。在私法层面，完善私法规则，协调好各个环节，运用好各类资源，充分调动各类主体参与，平衡好各利益主体之间的不同诉求，保障低空经济产业的健康安全发展。其二，低空经济主体关系复杂、利益交织，难免面临各种矛盾。强化产业发展的社会基础和群众基础，是保障低空经济持续发展的关键。低空经济一旦规模化发展，低空飞行主体与地面主体会对低空使用问题产生争议，法律必须提前作好规划和布局。在回应中，重点是在立法层面作好权利界定以明确飞行主体和地面主体的权利界限，在空间规划中科学布局以减少可能产生的矛盾与纠纷，在行为规范方面明确飞行规则和地面行为规则以避免侵犯他人的合法权利，在责任承担方面明确责任条件以补偿权利受损者。
低空经济发展机遇难得，国家政策端、技术研发端、行业供给端、用户消费端形成合力，共同激发了本轮低空经济发展活力。但目前我国低空经济发展的法律保障仍面临重大攻关任务。因此，在加快相关技术研发的同时，亦应加速低空法律制度创新和保障体系建设。处理这一问题时，应关注低空经济作为新技术经济所呈现的效率优先性，完善低空开放和使用规则，坚持新的低空安全观，完善面向复杂和多维的统分监管架构，设计相关重点机制等，从基础上提升法律保障水平。
（原文刊载于《华东政法大学学报》2025年第2期）
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| 低空经济发展特殊法律制度创新研究
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| （ 2025-04-23 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 龙卫球 王锡柱
2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将发展低空经济视为健全推动经济高质量发展体制机制的组成部分，吹响了新一轮低空经济发展的号角。低空经济作为一种新兴经济形态，在技术取得突破的同时，制度层面上却未能充分回应低空经济发展的法治保障需求，诸多新问题需展开针对性研究。低空经济高质量发展中，需探究以技术为动力、以资源为条件、以安全和优化管理为保障的特殊法治保障需求。如此，法律才能发挥必要的促进、服务和护航功能，为低空经济发展提供明确法律依据。
首先，低空开放和使用规则的明确是低空经济发展的基础。基于特殊历史条件所形成的制度惯性，我国对低空空域实施严格管制，导致低空空域实质开放受挫，低空使用规则难以合理化。在低空经济机遇袭来时，低空空域实质开放程度不足成为制约低空经济发展的瓶颈。我国低空经济高质量发展的法治保障中，最基本的要求是通过法律手段改革目前的空域管理机制，合理释放低空资源，同时完善使用规则，提升使用效率，并在以下方面作出回应。其一，应认识到空域具有公共资源属性，明确规定个人具有在可通航空域自由飞行的权利以及相应的平等使用权。其二，应明确航空器进入低空空域飞行是基于航空器用户的行为自由，在不损害国家安全、公共利益或者他人利益时，原则上应维护公民对低空空域自由且平等的使用权利。其三，应当深化对低空开放特殊价值的认识，要求法律为低空经济松绑，提供必要的低空空域资源支持。在具体的举措中，应结合存在的问题完善低空开放和使用规则。一是明确放松低空空域管制的立场，确立低空空域实质开放原则。二是进行低空开放的明确授权，保障低空空域实质开放和合理使用规范具体化。三是授权地方在法律权限内，将适当的低空空域划分为适航区域，高效、有序且安全地落实空域的实质开放。
其次，低空经济发展要求对传统航空业所采取的安全观进行变革。公共航空运输特点决定了在以公共航空运输为航空业支柱的时代，必须充分重视航空安全，以零容忍态度保障航空安全。从低空经济高质量发展的法治保障逻辑看，同样需要对风险进行合理规制，避免忽视安全因素而导致产业发展失去基础。但又应注意，目前基于新一轮低空航空器和低空技术的飞行与传统民航业飞行乃至前期的通航业飞行存在较大差异，安全威胁因素明显降低，安全可控性显著提升，同时低空经济价值不断凸显，低空使用效率优化诉求应受到更大重视。在这种语境下，应革新传统的安全观。一是从安全与效率的冲突观转变为安全与效率共同提升的协同安全观，即在低空经济产业发展中，安全和效率并非只存在此进彼退状态，还可能呈现共同提升的正相关关系。二是从风险恒定的静态安全观转向科技发展导向的动态安全观，即在安全原则主导下，若技术进步或者配套制度的成熟解决了安全问题，则可尝试放宽限制，并逐步检验放宽监管政策对效率提升和安全保障的影响。三是从考查净增风险观转向考查风险抵充的综合安全观，即对引入风险和抵充风险进行衡量，综合评价风险变化程度。四是从零容忍的绝对安全观转向可容许风险导向下的合理安全观，即确定合理的安全期待，建立容错机制，引入可容许风险观念。
再次，低空经济本质上是一种管理架构经济，由于其具有结构和利益关系层次性、复杂性和不确定性，因此需要建立面向多维的统分协同监管体系来进行必要的规训和引导其健康发展。低空技术和低空经济的迅猛发展，逐渐形成极其复杂的结构关系，从而需借助特定立法技术，提炼低空经济的基本管理需求，确立和完善一种与上述经济结构和运行特点相适应的统分监管架构，借助法律管理规范将低空经济活动整合到低空管理秩序之中。其一，在宏观层面，明确低空经济监管安全与发展的双重目标，并立足中国实际和时代要求确定低空经济产业监管的模式和立法框架，确立领空主权、空域国有、安全保障、经济效率、环境保护、统筹协调等原则。其二，在中观层面，明确低空经济产业各环节和各组成部分的基本规范性要求以及相互之间的关系，在管理主体、管理权限、规制资源方面进行规范和协调。其三，在微观层面，面向具体事项和应用场景制定监管规范，结合分类监管框架匹配事前、事中、事后规则，并规定相关主体的行为规范和责任。
最后，低空经济发展既需通过合理配置资源激发低空经济发展活力，又需提前感知低空经济发展中引发的空地矛盾，提前化解冲突，构建和谐的低空利用秩序。其一，针对低空经济作为技术促进型资源经济的特点，加强公私法协同，实施多元规范治理，激发低空经济发展活力。低空经济在促进发展目标导向下，加强公私法协同，在公法层面和私法层面同时发力，整合规制资源，激发低空经济活力。在公法层面，在保障安全和管理秩序的前提下，逐步放松管制，并且通过有效管理促进技术进步和应用，平衡安全、秩序、效率与公平价值。在私法层面，完善私法规则，协调好各个环节，运用好各类资源，充分调动各类主体参与，平衡好各利益主体之间的不同诉求，保障低空经济产业的健康安全发展。其二，低空经济主体关系复杂、利益交织，难免面临各种矛盾。强化产业发展的社会基础和群众基础，是保障低空经济持续发展的关键。低空经济一旦规模化发展，低空飞行主体与地面主体会对低空使用问题产生争议，法律必须提前作好规划和布局。在回应中，重点是在立法层面作好权利界定以明确飞行主体和地面主体的权利界限，在空间规划中科学布局以减少可能产生的矛盾与纠纷，在行为规范方面明确飞行规则和地面行为规则以避免侵犯他人的合法权利，在责任承担方面明确责任条件以补偿权利受损者。
低空经济发展机遇难得，国家政策端、技术研发端、行业供给端、用户消费端形成合力，共同激发了本轮低空经济发展活力。但目前我国低空经济发展的法律保障仍面临重大攻关任务。因此，在加快相关技术研发的同时，亦应加速低空法律制度创新和保障体系建设。处理这一问题时，应关注低空经济作为新技术经济所呈现的效率优先性，完善低空开放和使用规则，坚持新的低空安全观，完善面向复杂和多维的统分监管架构，设计相关重点机制等，从基础上提升法律保障水平。
（原文刊载于《华东政法大学学报》2025年第2期）
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