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法学院
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□ 张艳芳
流域作为自然形成的地理单元，涉及范围广、利益主体多元、治理问题复杂，必须通过法律手段加以协调，实现协同治理。构建完善的法律保障机制，是推动流域协同治理的关键所在。笔者从以下四个方面，探讨如何为流域协调治理提供有力的法律支撑。
统一立法：强化法律规范的引领作用
制定专门的流域法。综合流域治理涉及水资源保护、水环境治理、水生态修复、防洪减灾、水事纠纷处理等诸多事项。现行的法律法规对有关问题都有涉及，但规定比较原则，操作性不强，应在认真总结实践经验的基础上，制定专门的流域法，作为流域协同治理的基本法。流域法要从全流域的视角，对流域规划、管理机构、水资源配置、水环境保护、水生态补偿、防洪治旱、执法监管、法律责任等进行全面规范，明确各主体的职责权限，建立健全协同治理的制度机制。
强化上位法的指引。流域法的制定，离不开上位法的指引。应以宪法为统领，通过制定或修改有关法律，为流域法提供基本遵循。同时，要注重发挥部门法的衔接配套作用，为流域法的实施提供制度支撑。
完善地方立法。统一立法的同时，还要发挥地方立法的积极作用。流域涉及不同区域，自然禀赋、资源禀赋、经济社会发展水平差异较大，需要因地制宜开展协同治理。
健全组织：发挥流域管理机构的协调作用
明确管理机构的法律地位。应在流域法中明确规定综合流域管理机构的设置及其法律地位。明确这一法律地位，有利于理顺管理机构与相关部门的关系，建立条块结合、以块为主的管理体制。同时，要规定流域管理机构的组成、职责、权限等。
完善跨区域协调机制。流域事务往往跨越不同区域，单靠流域管理机构的行政协调难以奏效，必须建立议事协调机制。
健全信息共享机制。一是要建立统一的流域信息平台，涵盖水文、水资源、水环境、水生态、涉水项目等各类信息，并对信息的采集、传输、使用等作出规范。二是要明确流域管理机构的信息管理职责，负责信息标准制定、平台建设运维、数据汇交共享等。三是要建立部门协作、州省联动的信息报送制度，分级负责定期报送相关数据信息，并通过平台实现互联互通。四是要创新公众参与机制，畅通社会公众反映问题、提供信息的渠道。
严格监管：提升制度实施的刚性约束力
健全监管体系。应在流域法中明确监管制度，理顺执法主体、完善执法机制。一是要明确流域管理机构统一监管、地方分工负责的格局。二是要赋予流域管理机构必要的执法权。三是要建立健全联合监管、交叉监管机制。明确水利、生态环境、自然资源等部门在流域事务监管中的职责分工，加强协调配合，形成监管合力。
创新监管方式。一是要完善流域生态环境监测网络，为精准监管提供依据。在现有水质监测站点基础上，增设水生态、水资源监测点，实现全要素动态监控。二是要建立健全信用监管机制。依托流域信用信息共享平台，强化信用信息归集共享，实施红黑名单等分类监管。三是要创新社会监督机制。公开流域管理事项清单，明确公众监督的范围、途径、奖惩等，充分调动社会力量参与。四是要灵活运用经济手段。完善流域生态补偿制度，推行排污权交易，提高违法成本，倒逼责任主体加强治理。
强化监管责任。通过法律明确各主体在流域监管中的责任，并建立责任追究机制。一是要突出地方政府主体责任。明确省级政府对本行政区域内流域事务的监管责任，将监管成效作为领导班子绩效评价的重要内容。二是要压实有关部门监管责任。明确流域管理机构、水利、生态环境等部门在流域监管中的职责分工，建立联席会议、联合执法等机制，形成工作合力。三是要建立监管责任追究制度。对监管不力、失职渎职的，依法依规严肃问责，并纳入领导干部自然资源资产离任审计。
突出重点：强化法律责任的约束作用
完善民事责任。民事责任是调节各方利益关系、修复流域生态环境的重要手段。一是要完善流域生态损害的归责原则。总结司法实践经验，细化污染者、使用者、受益者等侵权主体的认定标准，合理分配举证责任。二是要完善生态损害的鉴定评估制度，制定统一的损害评估技术规范。三是要创新生态损害赔偿的方式。在金钱赔偿的基础上，增加生态修复、补植复绿等实物赔偿方式，确保损害得到全面修复。四是要畅通公益诉讼渠道。放宽社会组织原告资格，扩大检察机关提起公益诉讼范围。
健全行政责任。一是要完善行政处罚制度。针对流域违法行为的新情况、新特点，细化违法情形、违法后果，加大罚款数额，增加处罚方式。二是要健全行政强制措施。对严重污染水体、破坏水生态的，明确可以采取限制排污、停产整治等行政强制措施；涉及前置程序的，要简化相关流程，提高监管时效性。三是要创新流域生态环境损害赔偿制度。明确流域管理机构、地方政府作为赔偿权利人，有权就生态环境损害提起索赔。四是要建立行政公益诉讼制度。赋予检察机关对地方政府不作为、乱作为提起行政公益诉讼的权力。通过责任倒逼，推动严格规范公正文明执法。
严格刑事责任。一是要与刑法相衔接，积极推动流域生态环境犯罪入罪。对非法采砂采矿、非法占用水域、非法排污等行为，明确构成犯罪的认定标准，形成执法司法的统一尺度。二是要总结提炼司法实践经验，制定流域案件的量刑指导意见。三是要加强部门衔接配合。通过公开宣判、以案释法等方式，用足用好刑事责任的威慑作用，唤起公众保护流域的责任意识。
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| 流域协同治理的法律保障
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| （ 2024-10-23 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 张艳芳
流域作为自然形成的地理单元，涉及范围广、利益主体多元、治理问题复杂，必须通过法律手段加以协调，实现协同治理。构建完善的法律保障机制，是推动流域协同治理的关键所在。笔者从以下四个方面，探讨如何为流域协调治理提供有力的法律支撑。
统一立法：强化法律规范的引领作用
制定专门的流域法。综合流域治理涉及水资源保护、水环境治理、水生态修复、防洪减灾、水事纠纷处理等诸多事项。现行的法律法规对有关问题都有涉及，但规定比较原则，操作性不强，应在认真总结实践经验的基础上，制定专门的流域法，作为流域协同治理的基本法。流域法要从全流域的视角，对流域规划、管理机构、水资源配置、水环境保护、水生态补偿、防洪治旱、执法监管、法律责任等进行全面规范，明确各主体的职责权限，建立健全协同治理的制度机制。
强化上位法的指引。流域法的制定，离不开上位法的指引。应以宪法为统领，通过制定或修改有关法律，为流域法提供基本遵循。同时，要注重发挥部门法的衔接配套作用，为流域法的实施提供制度支撑。
完善地方立法。统一立法的同时，还要发挥地方立法的积极作用。流域涉及不同区域，自然禀赋、资源禀赋、经济社会发展水平差异较大，需要因地制宜开展协同治理。
健全组织：发挥流域管理机构的协调作用
明确管理机构的法律地位。应在流域法中明确规定综合流域管理机构的设置及其法律地位。明确这一法律地位，有利于理顺管理机构与相关部门的关系，建立条块结合、以块为主的管理体制。同时，要规定流域管理机构的组成、职责、权限等。
完善跨区域协调机制。流域事务往往跨越不同区域，单靠流域管理机构的行政协调难以奏效，必须建立议事协调机制。
健全信息共享机制。一是要建立统一的流域信息平台，涵盖水文、水资源、水环境、水生态、涉水项目等各类信息，并对信息的采集、传输、使用等作出规范。二是要明确流域管理机构的信息管理职责，负责信息标准制定、平台建设运维、数据汇交共享等。三是要建立部门协作、州省联动的信息报送制度，分级负责定期报送相关数据信息，并通过平台实现互联互通。四是要创新公众参与机制，畅通社会公众反映问题、提供信息的渠道。
严格监管：提升制度实施的刚性约束力
健全监管体系。应在流域法中明确监管制度，理顺执法主体、完善执法机制。一是要明确流域管理机构统一监管、地方分工负责的格局。二是要赋予流域管理机构必要的执法权。三是要建立健全联合监管、交叉监管机制。明确水利、生态环境、自然资源等部门在流域事务监管中的职责分工，加强协调配合，形成监管合力。
创新监管方式。一是要完善流域生态环境监测网络，为精准监管提供依据。在现有水质监测站点基础上，增设水生态、水资源监测点，实现全要素动态监控。二是要建立健全信用监管机制。依托流域信用信息共享平台，强化信用信息归集共享，实施红黑名单等分类监管。三是要创新社会监督机制。公开流域管理事项清单，明确公众监督的范围、途径、奖惩等，充分调动社会力量参与。四是要灵活运用经济手段。完善流域生态补偿制度，推行排污权交易，提高违法成本，倒逼责任主体加强治理。
强化监管责任。通过法律明确各主体在流域监管中的责任，并建立责任追究机制。一是要突出地方政府主体责任。明确省级政府对本行政区域内流域事务的监管责任，将监管成效作为领导班子绩效评价的重要内容。二是要压实有关部门监管责任。明确流域管理机构、水利、生态环境等部门在流域监管中的职责分工，建立联席会议、联合执法等机制，形成工作合力。三是要建立监管责任追究制度。对监管不力、失职渎职的，依法依规严肃问责，并纳入领导干部自然资源资产离任审计。
突出重点：强化法律责任的约束作用
完善民事责任。民事责任是调节各方利益关系、修复流域生态环境的重要手段。一是要完善流域生态损害的归责原则。总结司法实践经验，细化污染者、使用者、受益者等侵权主体的认定标准，合理分配举证责任。二是要完善生态损害的鉴定评估制度，制定统一的损害评估技术规范。三是要创新生态损害赔偿的方式。在金钱赔偿的基础上，增加生态修复、补植复绿等实物赔偿方式，确保损害得到全面修复。四是要畅通公益诉讼渠道。放宽社会组织原告资格，扩大检察机关提起公益诉讼范围。
健全行政责任。一是要完善行政处罚制度。针对流域违法行为的新情况、新特点，细化违法情形、违法后果，加大罚款数额，增加处罚方式。二是要健全行政强制措施。对严重污染水体、破坏水生态的，明确可以采取限制排污、停产整治等行政强制措施；涉及前置程序的，要简化相关流程，提高监管时效性。三是要创新流域生态环境损害赔偿制度。明确流域管理机构、地方政府作为赔偿权利人，有权就生态环境损害提起索赔。四是要建立行政公益诉讼制度。赋予检察机关对地方政府不作为、乱作为提起行政公益诉讼的权力。通过责任倒逼，推动严格规范公正文明执法。
严格刑事责任。一是要与刑法相衔接，积极推动流域生态环境犯罪入罪。对非法采砂采矿、非法占用水域、非法排污等行为，明确构成犯罪的认定标准，形成执法司法的统一尺度。二是要总结提炼司法实践经验，制定流域案件的量刑指导意见。三是要加强部门衔接配合。通过公开宣判、以案释法等方式，用足用好刑事责任的威慑作用，唤起公众保护流域的责任意识。
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