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法学院
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□ 范伟
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出深化生态文明体制改革，并对统筹推进生态环境损害赔偿作出了新的重要部署。近年来，党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2022年，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院等相关部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》，推动生态环境损害赔偿制度在法治轨道上的常态化、规范化、科学化运行。
作为生态环境治理的关键环节，政府在推进生态环境损害赔偿工作中应发挥更加重要的作用。目前，以“公法权利，私法操作”为核心理念的生态环境损害赔偿制度，本质上是一种私法治理模式下的制度安排。然而，在实施过程中，过分强调金钱赔偿而忽视修复义务的责任承担方式，导致有效性无法得到充分保障；同时，责任主体的确定、赔偿方案的达成以及司法确认等实施步骤存在及时性不足的问题。根据宪法第二十六条的规定，国家有责任保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。在国家权力结构框架下，政府作为公共利益的首要维护者，当公共利益受损时，应首先仰赖政府依法履行职责。鉴于生态环境修复的重要性，政府应基于“行为义务优先”的原则，积极介入生态环境损害的治理，强化环境修复义务的履行。
政府应确保责任主体履行其行为义务，并在责任主体无法履行时迅速采取行政代履行措施。对于生态环境损害的限制义务，政府应采取责令停止违法行为、责令采取补救措施、责令改正等措施，以督促责任主体履行其义务；对于可修复的生态环境损害，政府应责令责任主体恢复原状或进行限期治理。若责任主体未能履行上述两类义务，政府应通过行政代履行确保生态环境损害得到有效和及时的治理。对于不可修复的生态环境损害，政府应通过磋商等方式，积极推动责任主体履行替代性修复义务。在实践中，环境行政代履行是当前亟须加强的重要领域，也是提升生态环境损害治理效果的关键，可以从四个主要方面进行完善。
第一，为契合环境行政代履行的实际需要，应明确环境行政代履行的适用范围。在明确行政强制法第五十条关于行政代履行的规定构成环境行政代履行授权依据的基础上，一是加强该条规定中责任主体“排除妨碍、恢复原状等”行为义务的立法解释，明确其包含责任主体的生态环境损害限制义务；二是增加“生态环境修复”的表述，与“排除妨碍、恢复原状等”行为义务并列，以补充既有立法中生态环境损害修复义务的规定不足。
第二，为提高环境行政代履行质效，应明确代履行人的确定标准和程序。确立“第三人代履行为主，行政机关自己代履行为辅”的基本原则，以确保环境行政代履行的专业性并提升行政效率。当代履行人为第三方时，其选择程序应通过公开招标进行，可预先确定一定数量的候选代履行人，并根据环境要素的类型对候选代履行人进行分类。在具体的生态环境损害发生后，一旦环境行政代履行的实施条件成熟，政府可在候选代履行人中通过随机抽选的方式确定正式代履行人。
第三，为兼及环境行政代履行中的效率和正义要求，应完善代履行基本程序。
一是限定立即代履行的适用范围。明确生态环境损害可以修复的修复义务不得适用环境立即代履行。对于生态环境损害限制义务（如消除危险、排除妨碍等），在符合法定条件的情况下可以适用环境立即代履行。二是优化环境行政代履行中的催告程序。催告程序为环境行政代履行的必经程序，但是考虑到生态环境损害治理紧迫性的要求，可规定经行政相对人的明示意思表示，自己无法履行义务或者需要代履行的，可以发生催告期限加速完成的法律后果。三是确立代履行费用的事后缴纳机制。明确代履行的费用可以事后向责任主体收缴，若责任主体存在缴纳困难，可以与其达成分期缴纳协议。四是明确政府在代履行实施中的监管职责。政府代履行应进行全过程记录，第三人代履行应有执法人员到场监督。
第四，为保障利害关系人的合法权益不受侵害，应建立环境行政代履行违法的救济机制。一方面，在环境代履行实施过程中，应增设声明异议机制。允许行政相对人在环境代履行实施过程中有权向环境行政机关就代履行的方式方法、费用、期限等事项提出声明异议。不过，除非环境行政机关认为需要中止执行的，行政相对人之声明异议不影响环境行政代履行的继续实施。另一方面，在环境代履行执行终结后，完善行政救济机制。代履行人实施的环境代履行侵权的，行政相对人应当通过行政救济渠道以政府为行政复议被申请人或者行政诉讼被告寻求权利救济。
生态环境损害本质上是对环境公共利益的破坏，及时性与有效性理应成为生态环境损害治理的重要价值追求。为保障生态环境修复义务的实现，政府应当及时履行其职责，并积极推动环境行政代履行的实施，以便在生态环境损害赔偿工作中发挥更加重要的作用。
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| 充分发挥政府在统筹推进生态环境损害赔偿中的重要作用
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| （ 2024-10-23 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 范伟
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出深化生态文明体制改革，并对统筹推进生态环境损害赔偿作出了新的重要部署。近年来，党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2022年，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院等相关部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》，推动生态环境损害赔偿制度在法治轨道上的常态化、规范化、科学化运行。
作为生态环境治理的关键环节，政府在推进生态环境损害赔偿工作中应发挥更加重要的作用。目前，以“公法权利，私法操作”为核心理念的生态环境损害赔偿制度，本质上是一种私法治理模式下的制度安排。然而，在实施过程中，过分强调金钱赔偿而忽视修复义务的责任承担方式，导致有效性无法得到充分保障；同时，责任主体的确定、赔偿方案的达成以及司法确认等实施步骤存在及时性不足的问题。根据宪法第二十六条的规定，国家有责任保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。在国家权力结构框架下，政府作为公共利益的首要维护者，当公共利益受损时，应首先仰赖政府依法履行职责。鉴于生态环境修复的重要性，政府应基于“行为义务优先”的原则，积极介入生态环境损害的治理，强化环境修复义务的履行。
政府应确保责任主体履行其行为义务，并在责任主体无法履行时迅速采取行政代履行措施。对于生态环境损害的限制义务，政府应采取责令停止违法行为、责令采取补救措施、责令改正等措施，以督促责任主体履行其义务；对于可修复的生态环境损害，政府应责令责任主体恢复原状或进行限期治理。若责任主体未能履行上述两类义务，政府应通过行政代履行确保生态环境损害得到有效和及时的治理。对于不可修复的生态环境损害，政府应通过磋商等方式，积极推动责任主体履行替代性修复义务。在实践中，环境行政代履行是当前亟须加强的重要领域，也是提升生态环境损害治理效果的关键，可以从四个主要方面进行完善。
第一，为契合环境行政代履行的实际需要，应明确环境行政代履行的适用范围。在明确行政强制法第五十条关于行政代履行的规定构成环境行政代履行授权依据的基础上，一是加强该条规定中责任主体“排除妨碍、恢复原状等”行为义务的立法解释，明确其包含责任主体的生态环境损害限制义务；二是增加“生态环境修复”的表述，与“排除妨碍、恢复原状等”行为义务并列，以补充既有立法中生态环境损害修复义务的规定不足。
第二，为提高环境行政代履行质效，应明确代履行人的确定标准和程序。确立“第三人代履行为主，行政机关自己代履行为辅”的基本原则，以确保环境行政代履行的专业性并提升行政效率。当代履行人为第三方时，其选择程序应通过公开招标进行，可预先确定一定数量的候选代履行人，并根据环境要素的类型对候选代履行人进行分类。在具体的生态环境损害发生后，一旦环境行政代履行的实施条件成熟，政府可在候选代履行人中通过随机抽选的方式确定正式代履行人。
第三，为兼及环境行政代履行中的效率和正义要求，应完善代履行基本程序。
一是限定立即代履行的适用范围。明确生态环境损害可以修复的修复义务不得适用环境立即代履行。对于生态环境损害限制义务（如消除危险、排除妨碍等），在符合法定条件的情况下可以适用环境立即代履行。二是优化环境行政代履行中的催告程序。催告程序为环境行政代履行的必经程序，但是考虑到生态环境损害治理紧迫性的要求，可规定经行政相对人的明示意思表示，自己无法履行义务或者需要代履行的，可以发生催告期限加速完成的法律后果。三是确立代履行费用的事后缴纳机制。明确代履行的费用可以事后向责任主体收缴，若责任主体存在缴纳困难，可以与其达成分期缴纳协议。四是明确政府在代履行实施中的监管职责。政府代履行应进行全过程记录，第三人代履行应有执法人员到场监督。
第四，为保障利害关系人的合法权益不受侵害，应建立环境行政代履行违法的救济机制。一方面，在环境代履行实施过程中，应增设声明异议机制。允许行政相对人在环境代履行实施过程中有权向环境行政机关就代履行的方式方法、费用、期限等事项提出声明异议。不过，除非环境行政机关认为需要中止执行的，行政相对人之声明异议不影响环境行政代履行的继续实施。另一方面，在环境代履行执行终结后，完善行政救济机制。代履行人实施的环境代履行侵权的，行政相对人应当通过行政救济渠道以政府为行政复议被申请人或者行政诉讼被告寻求权利救济。
生态环境损害本质上是对环境公共利益的破坏，及时性与有效性理应成为生态环境损害治理的重要价值追求。为保障生态环境修复义务的实现，政府应当及时履行其职责，并积极推动环境行政代履行的实施，以便在生态环境损害赔偿工作中发挥更加重要的作用。
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