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法学院
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□ 马怀德
数字化和法治化是现代政府必须具备的两重内涵。数字政府建设与法治政府建设的汇流促成了“数字法治政府”这一命题的诞生。随着移动互联网、大数据、人工智能等新一代数字技术的发展，我国数字政府建设已然迈入快车道。在数字化行政日益兴起，数字政府建设成效逐渐彰显的同时，一系列因数字技术和公共行政权力相结合带来的问题和挑战也开始显现。一方面，从技术特性上看，技术本身不是完美无缺的，随着数字技术与行政权力的结合，数字技术固有的问题也随之嵌入公共行政过程中，带来诸多风险和挑战；另一方面，从权力特性上看，行政权本就带有积极主动塑造秩序的特征，加之当代公共行政更多着眼于风险的预防和控制，在与数字技术深度结合后，往往会形成所谓“数治”的治理模式，对行政法治所遵循的规则之治、理由之治、程序正义、权利救济等价值和机制都将带来挑战。
数字政府建设需要法治的引领、规范与保障，脱离了法治轨道的数字政府必然出现方向和价值的偏离，无法获得正当性，也不可能具备长久的生命力，因此现代化的数字政府必然是法治的数字政府。法治政府建设也必须要借助数字技术的力量来提升其实效性，同时需通过建立健全法律制度回应数字技术广泛应用带来的各方面问题，因此现代的法治政府必然也是数字化的法治政府。
健全公法上的信息和数据处理规则
推进数字法治政府建设，需要健全公法上的信息和数据处理规则。其一，在信息问题上，应当通过专门立法进一步明确行政机关处理个人信息的规则。在各类国家机关中，行政机关处理个人信息的体量最大、频次最高，可能对当事人权益造成的影响最大，未来必须通过单独制定法律或行政法规的方式进行专门规范，确保行政机关对个人信息的采集具备合法性、正当性、必要性，所采集的个人信息用于明确、特定的公共目的，不得过度侵及公民的私人空间。其二，在数据问题上，需要进一步明确公共数据的共享和开放规则。一方面，公共数据共享缺乏充分的制度激励和机制设计，各地方各部门不愿共享、不会共享、不便共享、不敢共享的困境并未得到化解，“数据孤岛”“数据烟囱”等问题依然存在，基于数据共享的业务协同也难以实现；另一方面，各地在以地方立法推动公共数据共享时，大多仅单方面强化公共数据的共享要求，未充分意识到公共数据共享可能存在的多方面风险。就公共数据开放而言，开放激励不足和安全风险较高之间的张力尚未得到有效化解，数据开放规模小、进程相对滞后等情况依然普遍存在。未来可通过制定《公共数据管理条例》的方式完成制度供给。立法应准确界定公共数据范围，明确公共数据处理全流程全周期中各方主体的权利义务，建立相关的激励和监督问责机制，通过激活匿名化制度等方式调和数据安全与数据利用之间的张力。
基于整体政府和平台中心理念重塑组织规则
整体政府要求实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务协同，而统一政务平台的日趋完善和公共数据的共享流动能够以较低的成本越过层级、地域、部门间的壁垒，依靠“数字渠道”突破“物理空间”，改变传统以专业分工、层级控制为特征的组织结构，转向以节点、流程为特征的网状结构，促进以平台为中心的整体政府的形成。随着数字化转型的逐步深入，数字政务平台的功能和作用无疑还会进一步加强，进而真正促进行政组织形态的根本变化，即从政府各职能部门搭建线上系统、建立线上服务模块，转向以在线平台为中心来塑造行政组织，以更好发挥政务平台的功能作用为方向来设置符合平台特点的行政机构。在此基础上，可进一步基于政务平台的综合性功能推动政府层级和部门的简化。例如，依托高效的信息传递机制减少纵向层级损耗，依托智能化决策系统减少横向部门的数量和人员等。
强化算法行政的法治约束
算法行政在某些方面软化了法治的约束，影响到法治价值的实现，因而需要进一步完善和补强法律制度，应当从三个方面进一步确立算法行政的规范框架：第一，限定算法行政的应用范围。基于自动化程度的不同，可将算法行政分为半自动与全自动两个大类。在形式依据上，半自动化决策可采负面清单制，即除立法明确排除的情形外，允许行政机关自行选择采用；全自动化决策应采正面授权制度，除非有法律法规的明确授权，否则行政机关原则上不得采用。从我国实践出发，还值得注意的一个问题是，大量的智能执法系统并非由执法机关自行开发，而更多是由上级机关开发，下级机关仅有录入信息和终端应用的权限。考虑到这一状况，应当降低全自动决策系统的应用范围，允许执法人员对算法决策进行调整，否则“依法行政”就有蜕变为“依机器行政”的风险。第二，应当强化对自动化系统和算法的适当性要求，明确行政机关有义务选择设计合理、技术可控的算法系统，并承担检验和确保算法系统适当的职责。第三，应当强化正当程序原则的适用，针对自动化行政的特点，发展“技术正当程序”，通过赋予相对人拒绝自动化决策权、算法解释请求权、人工介入请求权等权利，强化程序性权利保护，实现对自动化行政的制约。
厘定复合责任，完善监督方式
建设数字法治政府，需坚持权责一致的基本原则，确保公共行政的可问责性。对行政权的监督和问责同样可以从“如何监督行政机关利用数字技术”和“如何利用数字技术对行政机关展开监督”两个角度着手，完成相应的规则调试。其一，应当加强行政机关与企业合作的控制，明晰双方合作的方式和各自的权利义务，确保行政机关依法确定数字系统的设计要求，企业按照合法正当的设计要求开发运行数字化系统。其二，应当准确厘定其中的责任分配方式。数字化系统设计瑕疵、运行错误等导致的损害原则上应当归属于行政机关，由行政机关对当事人承担公法责任。行政机关可依法或依约向开发或运营企业进一步追偿。其三，应当充分发挥数字系统高效透明、全程留痕等特点，探索更加多元的监督手段和方式。譬如面对海量的规范性文件，就可考虑在备案审查中引入人工智能等技术辅助审查，提升监督效能。
数字化和法治化是实现政府现代化必不可少的两重引擎，而数字法治政府则是现代化政府的重要形态。加快数字法治政府建设，必将对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实而重要的制度保障。
（原文刊载于《华东政法大学学报》2024年第3期）
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| 数字法治政府的建设路径
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| （ 2024-06-19 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 马怀德
数字化和法治化是现代政府必须具备的两重内涵。数字政府建设与法治政府建设的汇流促成了“数字法治政府”这一命题的诞生。随着移动互联网、大数据、人工智能等新一代数字技术的发展，我国数字政府建设已然迈入快车道。在数字化行政日益兴起，数字政府建设成效逐渐彰显的同时，一系列因数字技术和公共行政权力相结合带来的问题和挑战也开始显现。一方面，从技术特性上看，技术本身不是完美无缺的，随着数字技术与行政权力的结合，数字技术固有的问题也随之嵌入公共行政过程中，带来诸多风险和挑战；另一方面，从权力特性上看，行政权本就带有积极主动塑造秩序的特征，加之当代公共行政更多着眼于风险的预防和控制，在与数字技术深度结合后，往往会形成所谓“数治”的治理模式，对行政法治所遵循的规则之治、理由之治、程序正义、权利救济等价值和机制都将带来挑战。
数字政府建设需要法治的引领、规范与保障，脱离了法治轨道的数字政府必然出现方向和价值的偏离，无法获得正当性，也不可能具备长久的生命力，因此现代化的数字政府必然是法治的数字政府。法治政府建设也必须要借助数字技术的力量来提升其实效性，同时需通过建立健全法律制度回应数字技术广泛应用带来的各方面问题，因此现代的法治政府必然也是数字化的法治政府。
健全公法上的信息和数据处理规则
推进数字法治政府建设，需要健全公法上的信息和数据处理规则。其一，在信息问题上，应当通过专门立法进一步明确行政机关处理个人信息的规则。在各类国家机关中，行政机关处理个人信息的体量最大、频次最高，可能对当事人权益造成的影响最大，未来必须通过单独制定法律或行政法规的方式进行专门规范，确保行政机关对个人信息的采集具备合法性、正当性、必要性，所采集的个人信息用于明确、特定的公共目的，不得过度侵及公民的私人空间。其二，在数据问题上，需要进一步明确公共数据的共享和开放规则。一方面，公共数据共享缺乏充分的制度激励和机制设计，各地方各部门不愿共享、不会共享、不便共享、不敢共享的困境并未得到化解，“数据孤岛”“数据烟囱”等问题依然存在，基于数据共享的业务协同也难以实现；另一方面，各地在以地方立法推动公共数据共享时，大多仅单方面强化公共数据的共享要求，未充分意识到公共数据共享可能存在的多方面风险。就公共数据开放而言，开放激励不足和安全风险较高之间的张力尚未得到有效化解，数据开放规模小、进程相对滞后等情况依然普遍存在。未来可通过制定《公共数据管理条例》的方式完成制度供给。立法应准确界定公共数据范围，明确公共数据处理全流程全周期中各方主体的权利义务，建立相关的激励和监督问责机制，通过激活匿名化制度等方式调和数据安全与数据利用之间的张力。
基于整体政府和平台中心理念重塑组织规则
整体政府要求实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务协同，而统一政务平台的日趋完善和公共数据的共享流动能够以较低的成本越过层级、地域、部门间的壁垒，依靠“数字渠道”突破“物理空间”，改变传统以专业分工、层级控制为特征的组织结构，转向以节点、流程为特征的网状结构，促进以平台为中心的整体政府的形成。随着数字化转型的逐步深入，数字政务平台的功能和作用无疑还会进一步加强，进而真正促进行政组织形态的根本变化，即从政府各职能部门搭建线上系统、建立线上服务模块，转向以在线平台为中心来塑造行政组织，以更好发挥政务平台的功能作用为方向来设置符合平台特点的行政机构。在此基础上，可进一步基于政务平台的综合性功能推动政府层级和部门的简化。例如，依托高效的信息传递机制减少纵向层级损耗，依托智能化决策系统减少横向部门的数量和人员等。
强化算法行政的法治约束
算法行政在某些方面软化了法治的约束，影响到法治价值的实现，因而需要进一步完善和补强法律制度，应当从三个方面进一步确立算法行政的规范框架：第一，限定算法行政的应用范围。基于自动化程度的不同，可将算法行政分为半自动与全自动两个大类。在形式依据上，半自动化决策可采负面清单制，即除立法明确排除的情形外，允许行政机关自行选择采用；全自动化决策应采正面授权制度，除非有法律法规的明确授权，否则行政机关原则上不得采用。从我国实践出发，还值得注意的一个问题是，大量的智能执法系统并非由执法机关自行开发，而更多是由上级机关开发，下级机关仅有录入信息和终端应用的权限。考虑到这一状况，应当降低全自动决策系统的应用范围，允许执法人员对算法决策进行调整，否则“依法行政”就有蜕变为“依机器行政”的风险。第二，应当强化对自动化系统和算法的适当性要求，明确行政机关有义务选择设计合理、技术可控的算法系统，并承担检验和确保算法系统适当的职责。第三，应当强化正当程序原则的适用，针对自动化行政的特点，发展“技术正当程序”，通过赋予相对人拒绝自动化决策权、算法解释请求权、人工介入请求权等权利，强化程序性权利保护，实现对自动化行政的制约。
厘定复合责任，完善监督方式
建设数字法治政府，需坚持权责一致的基本原则，确保公共行政的可问责性。对行政权的监督和问责同样可以从“如何监督行政机关利用数字技术”和“如何利用数字技术对行政机关展开监督”两个角度着手，完成相应的规则调试。其一，应当加强行政机关与企业合作的控制，明晰双方合作的方式和各自的权利义务，确保行政机关依法确定数字系统的设计要求，企业按照合法正当的设计要求开发运行数字化系统。其二，应当准确厘定其中的责任分配方式。数字化系统设计瑕疵、运行错误等导致的损害原则上应当归属于行政机关，由行政机关对当事人承担公法责任。行政机关可依法或依约向开发或运营企业进一步追偿。其三，应当充分发挥数字系统高效透明、全程留痕等特点，探索更加多元的监督手段和方式。譬如面对海量的规范性文件，就可考虑在备案审查中引入人工智能等技术辅助审查，提升监督效能。
数字化和法治化是实现政府现代化必不可少的两重引擎，而数字法治政府则是现代化政府的重要形态。加快数字法治政府建设，必将对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实而重要的制度保障。
（原文刊载于《华东政法大学学报》2024年第3期）
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