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法学院
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□ 黄莉芸
目前，国家已经发布了相当数量的托育领域的政策文件，但一方面，它们在效力位阶上最高也仅是规范性文件，没有上升到法律层面，在稳定性和权威性方面存在缺陷。而另一方面，文件中虽然对托育服务机构的有关行为准则作了规定，例如《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》以及《托育从业人员职业行为准则(试行)》等，但其中即没有完全明确对托育服务机构在各个环节进行监督管理的主体，又缺乏对责任的规定。托育服务机构若存在违法行为，只能根据民法、刑法规范，通过民事和刑事手段，依托司法诉讼程序追究其责任，而行政法律责任缺失。然而，民法、刑法规范几乎完全是私人救济的支撑，行政法律责任的存在才使得监管机构的规制措施有了真正的强制力，是其规制手段得到有效落实的保障。目前，确保托育行业良性发展的缺失之处正是有据、适当、有力的政府监管。
鉴于上述缺陷，提升托育有关规范位阶、填补其中所缺失的规定是重中之重。同时，还需要完善行业标准，围绕机构设置管理、登记备案、建筑设计、保育照护、预防伤害、消防安全、营养喂养、人员培训等方面，制定出台规范性文件，完善托育服务标准规范体系，指导各地做好工作，加强托育机构监督管理，为婴幼儿提供科学规范的照护服务。对不同主体开办的托育服务机构、提供的托育服务进行科学分类，明确各类托育服务工作流程规范，鼓励托育服务机构创新托育服务模式。
法治是确保托育服务市场良善发展的基石
法治是最好的营商环境，其是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障。这对托育服务市场而言同样适用。尽管合同自由是市场配置资源的灵魂，但市场失灵的存在，使政府规制的存在具备了正当性与合理性。而政府对私人活动的干预必然受到法律的约束，这也是法治的基本含义之一。
积极应对人口老龄化，优化生育政策、促进人口长期均衡发展是我国的国家战略，其与全面依法治国基本方略相互配合，属于应有之义。推进托育服务市场良性发展是其中的一项重要任务，必须坚持系统观念，将其纳入法治轨道，才能确保国家战略得到妥当执行。
法律具有高度的权威性、稳定性和可持续性，只有法治才能对托育服务市场发展中的诸多挑战予以更加积极、持久、系统的应对。
建立健全托育服务市场配套措施
一是优化托育公共服务制度体系，建立常态化的政府经费投入机制。完善土地、住房、金融等支持政策，加快制定以地级行政区为单位的整体解决方案，推动建立普惠托育服务体系；将托育服务纳入基本公共服务范畴，强化中央财政投入的主导性，解决公共托育服务的基础设施；建立公共托育服务运营成本分担机制，积极探索建立财税支持机制，通过专项补贴、以奖代补、税费减免、水电民价、融资优惠等形式，促进行业规模化、可持续、高质量发展。
二是支持普惠托育事业发展，提高育儿家庭托育意愿。鼓励社会力量积极参与托育事业发展，拓展社区提供托育、用人单位办托、家庭托育点等多种模式，打造多元化、多样化、覆盖城乡的托育服务体系。对现有市场化运营的托育机构，通过建设补贴、收托补贴和其他软性补贴等方式给予扶持。强化扶持的规范性、公平性、公开性和收费监管，合理核定收费上限。按照“生育养育三个孩子”为基准，根据多数家庭的可支付能力，合理确定普惠托育服务价格，降低家庭托育成本。建立托育机构服务质量评价制度，对服务质量具有典型示范性的托育机构进行政府性奖励，对问题频出、存在质量和安全隐患的托育机构进行整改、查处乃至实施退出机制。
三是强化托育服务师资培养，确保托育服务高质量发展的人才支撑。明确托育从业人员保育行为准则，加强教育培训。鼓励师范类高校、相关职业院校增设婴幼儿服务专业，依托公共托育机构建立托育服务实训基地，培养既具备正规学历教育又掌握职业技能的专业师资人才队伍。鼓励社会组织参与托育服务人才培养，支持社会力量开办与托育服务相关的职业院校或培训机构。实行从业人员资格认证制度，重新评估育婴师证、保育员证等相关证照的权威性和含金量，认定、改良和合并托育服务领域从业人员资格证书范围，建立资格证书体系的动态更新机制。完善托育服务从业人员技术等级评定制度，强化执业监管、激励约束并重，技术等级、职称与薪酬待遇挂钩。
四是明晰托育事业发展相关部门职责，务求各项扶持政策真正落实。明确、细化各部门目标任务和职责分工，减少职能不清导致的沟通成本和政策失效，将托育服务相关指标纳入地方政府责任考核范围。目前，托育服务主管部门的行政权力、资金、人员调配能力难以支撑托育服务体系建设，应适度调整、扩大其在托育机构管理事项中的职能职责，提高其对托育机构的约束和管控能力，促进其他部门与卫健部门协同联动，对于各部门配合卫健部门开展托育服务相关工作给予明确指引。定期评估政策实施效果，落实托育服务监管责任，定期对托育机构的日常管理与服务、从业人员资质与职业道德规范、食品卫生安全与保健、消防与安保等方面，进行动态检查。借助现代化管理手段，实施有效常态监测，全面推进托育服务规范化经营、高质量发展。
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| 在法治轨道上推进托育服务市场高质量发展
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| （ 2024-03-13 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 黄莉芸
目前，国家已经发布了相当数量的托育领域的政策文件，但一方面，它们在效力位阶上最高也仅是规范性文件，没有上升到法律层面，在稳定性和权威性方面存在缺陷。而另一方面，文件中虽然对托育服务机构的有关行为准则作了规定，例如《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》以及《托育从业人员职业行为准则(试行)》等，但其中即没有完全明确对托育服务机构在各个环节进行监督管理的主体，又缺乏对责任的规定。托育服务机构若存在违法行为，只能根据民法、刑法规范，通过民事和刑事手段，依托司法诉讼程序追究其责任，而行政法律责任缺失。然而，民法、刑法规范几乎完全是私人救济的支撑，行政法律责任的存在才使得监管机构的规制措施有了真正的强制力，是其规制手段得到有效落实的保障。目前，确保托育行业良性发展的缺失之处正是有据、适当、有力的政府监管。
鉴于上述缺陷，提升托育有关规范位阶、填补其中所缺失的规定是重中之重。同时，还需要完善行业标准，围绕机构设置管理、登记备案、建筑设计、保育照护、预防伤害、消防安全、营养喂养、人员培训等方面，制定出台规范性文件，完善托育服务标准规范体系，指导各地做好工作，加强托育机构监督管理，为婴幼儿提供科学规范的照护服务。对不同主体开办的托育服务机构、提供的托育服务进行科学分类，明确各类托育服务工作流程规范，鼓励托育服务机构创新托育服务模式。
法治是确保托育服务市场良善发展的基石
法治是最好的营商环境，其是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障。这对托育服务市场而言同样适用。尽管合同自由是市场配置资源的灵魂，但市场失灵的存在，使政府规制的存在具备了正当性与合理性。而政府对私人活动的干预必然受到法律的约束，这也是法治的基本含义之一。
积极应对人口老龄化，优化生育政策、促进人口长期均衡发展是我国的国家战略，其与全面依法治国基本方略相互配合，属于应有之义。推进托育服务市场良性发展是其中的一项重要任务，必须坚持系统观念，将其纳入法治轨道，才能确保国家战略得到妥当执行。
法律具有高度的权威性、稳定性和可持续性，只有法治才能对托育服务市场发展中的诸多挑战予以更加积极、持久、系统的应对。
建立健全托育服务市场配套措施
一是优化托育公共服务制度体系，建立常态化的政府经费投入机制。完善土地、住房、金融等支持政策，加快制定以地级行政区为单位的整体解决方案，推动建立普惠托育服务体系；将托育服务纳入基本公共服务范畴，强化中央财政投入的主导性，解决公共托育服务的基础设施；建立公共托育服务运营成本分担机制，积极探索建立财税支持机制，通过专项补贴、以奖代补、税费减免、水电民价、融资优惠等形式，促进行业规模化、可持续、高质量发展。
二是支持普惠托育事业发展，提高育儿家庭托育意愿。鼓励社会力量积极参与托育事业发展，拓展社区提供托育、用人单位办托、家庭托育点等多种模式，打造多元化、多样化、覆盖城乡的托育服务体系。对现有市场化运营的托育机构，通过建设补贴、收托补贴和其他软性补贴等方式给予扶持。强化扶持的规范性、公平性、公开性和收费监管，合理核定收费上限。按照“生育养育三个孩子”为基准，根据多数家庭的可支付能力，合理确定普惠托育服务价格，降低家庭托育成本。建立托育机构服务质量评价制度，对服务质量具有典型示范性的托育机构进行政府性奖励，对问题频出、存在质量和安全隐患的托育机构进行整改、查处乃至实施退出机制。
三是强化托育服务师资培养，确保托育服务高质量发展的人才支撑。明确托育从业人员保育行为准则，加强教育培训。鼓励师范类高校、相关职业院校增设婴幼儿服务专业，依托公共托育机构建立托育服务实训基地，培养既具备正规学历教育又掌握职业技能的专业师资人才队伍。鼓励社会组织参与托育服务人才培养，支持社会力量开办与托育服务相关的职业院校或培训机构。实行从业人员资格认证制度，重新评估育婴师证、保育员证等相关证照的权威性和含金量，认定、改良和合并托育服务领域从业人员资格证书范围，建立资格证书体系的动态更新机制。完善托育服务从业人员技术等级评定制度，强化执业监管、激励约束并重，技术等级、职称与薪酬待遇挂钩。
四是明晰托育事业发展相关部门职责，务求各项扶持政策真正落实。明确、细化各部门目标任务和职责分工，减少职能不清导致的沟通成本和政策失效，将托育服务相关指标纳入地方政府责任考核范围。目前，托育服务主管部门的行政权力、资金、人员调配能力难以支撑托育服务体系建设，应适度调整、扩大其在托育机构管理事项中的职能职责，提高其对托育机构的约束和管控能力，促进其他部门与卫健部门协同联动，对于各部门配合卫健部门开展托育服务相关工作给予明确指引。定期评估政策实施效果，落实托育服务监管责任，定期对托育机构的日常管理与服务、从业人员资质与职业道德规范、食品卫生安全与保健、消防与安保等方面，进行动态检查。借助现代化管理手段，实施有效常态监测，全面推进托育服务规范化经营、高质量发展。
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