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法学院
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□ 吕忠梅
多年以前，唐代诗人杜甫这样描述《江村》：“清江一曲抱村流，长夏江村事事幽。自去自来梁上燕，相亲相近水中鸥。”以浓浓的“物我相友”之情，诗意地表达“天人合一”的自然观。在治国之道中，中华民族自古有“天地节而四时成”“节以制度，不伤财，不害民”的律令，体现“道法自然”的法律观。但中国的文化和法律中，并没有自然保护地的概念及其相关制度。
世界上公认，建立自然保护地是最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。一般认为1872年经美国政府批准建立第一个国家公园——黄石公园，是最早的现代意义上的自然保护地。因其强调自然保护的理念，且取得显著成效，而成为其他国家争相学习和借鉴的保护地制度。二次世界大战后，在各国自然保护地事业发展基础上，成立了“国际自然及自然资源保护联盟”，联合国教科文组织也推出了“人与生物圈计划”等。全世界自然保护地的数量和面积不断增加，并成为一个国家文明与进步的标志。
新中国成立后，党和政府高度重视自然保护区建设。到2012年，我国已建立国家级自然保护区373个，还设立了一大批风景名胜区、湿地公园、森林公园、海洋特别保护区、地质遗迹保护区等专门自然保护区域，颁布了自然保护区条例等行政法规和部门规章。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标，以法治思维和法治方法推动和保障生态文明体制改革成为全面依法治国的重要内容。2013年党的十八届三中全会确定“建立国家公园体制”的改革任务，2017年出台《建立国家公园体制总体方案》；党的十九大报告提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标，2019年制定《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。在这些改革文件中，都明确提出了研究制定有关国家公园的法律法规、推动制定自然保护地法的立法任务。这既是“确保重大改革于法有据”的必然要求，也是深入开展自然保护地及其相关立法研究的契机与动力。
回顾中国环境立法的历史，自然保护地立法可谓曲折萦纡。立法遭遇尴尬的背后，是理论研究的不成熟。多年来，虽然一直有学者从事自然保护地法研究，但在以污染防治为主的“小环境法”理念影响下，涉足该领域的环境法学者不多，研究相关立法问题的主要是从事自然保护或生态保护的科学家及其团队成员。认真梳理各种研究成果，却发现：虽然各方面都在呼吁进行自然保护地立法的“顶层设计”并鼎力推动，但“国家公园法”或“自然保护地法”的概念范畴、价值理念、法律规范却始终面目模糊；虽然各方面对自己提出的立法方案据理力争并常常不欢而散，但激情背后却是不同学科、不同话语、不同思维方式下的“鸡同鸭讲”。实际上，要真正把“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的政治决策转化为立法决策，需要坚实的法学理论作为支撑。全面系统地研究自然保护地体系建设过程中的生态保护与经济、社会发展的关系，深入研究与自然保护地建设有关的各种利益诉求与保障条件、现行法律冲突与空白，建立有说服力的自然保护地法基础理论与立法技术方案，迫在眉睫。
正因如此，从2019年开始，我和几位青年环境法学者共同组成课题组，从自然保护地立法体系研究的角度，对自然保护地法基本理论、国家公园法与自然保护地法的关系、国家公园立法路线图、自然保护地立法框架等展开研究。将建设自然保护地体系涉及森林、湿地、荒漠、海洋等不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体作为一个复杂的生态——社会大系统加以研究，力争通过创新法学理论厘清这个复杂大系统所涉及的各种利益关系，回应和解决自然保护地体系建设中的实践问题，提出以建立“人与自然和谐共生”为目标的立法方案。
考虑到“以国家公园为主体”的自然保护地体系改革是对已有的“以自然保护区为主体”的自然保护地体系的重构。我们在构建新的自然保护地体系的过程中，特别是对具有弥补中国生态环境领域立法空白意义的自然保护地法、国家公园法进行研究和设计过程中，本着打通“事理”和“法理”，实现从“事理”到“法理”转换的理路，首先在法律基本范畴、立法价值目标、体制机制重塑、法律规范配置、制度体系建构等方面寻求理论创新与突破，促进自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。为此，我们在“基本理论编”中提出并回答了一些理论问题。
以这些理论成果为基础，我们在“立法建议编”中提出了《自然保护地法专家建议稿（草案）》及其条文说明。既是将理论研究成果转化为立法实践的有益探索，也是针对国家公园体制改革实践中出现的法律问题所做回应。通过“专家建议稿+条文说明”的方式，在全面展示自然保护地立法基础理论研究转化为立法方案的方式与过程的同时，也为立法机关提供参考。
我们深知，研究还处于初步阶段，远未达至成熟。将其呈现在大家面前，目的在于进一步促进与同仁们的学术交流与交锋，以共同促进由“国家公园”成就“公园国家”的自然保护地立法早日出台，保障中华大地美景永驻、青山常在、绿水长流！
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| 以“国家公园”成就“公园国家”之法
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| 《自然保护地立法研究》自序
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| （ 2023-02-15 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 吕忠梅
多年以前，唐代诗人杜甫这样描述《江村》：“清江一曲抱村流，长夏江村事事幽。自去自来梁上燕，相亲相近水中鸥。”以浓浓的“物我相友”之情，诗意地表达“天人合一”的自然观。在治国之道中，中华民族自古有“天地节而四时成”“节以制度，不伤财，不害民”的律令，体现“道法自然”的法律观。但中国的文化和法律中，并没有自然保护地的概念及其相关制度。
世界上公认，建立自然保护地是最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。一般认为1872年经美国政府批准建立第一个国家公园——黄石公园，是最早的现代意义上的自然保护地。因其强调自然保护的理念，且取得显著成效，而成为其他国家争相学习和借鉴的保护地制度。二次世界大战后，在各国自然保护地事业发展基础上，成立了“国际自然及自然资源保护联盟”，联合国教科文组织也推出了“人与生物圈计划”等。全世界自然保护地的数量和面积不断增加，并成为一个国家文明与进步的标志。
新中国成立后，党和政府高度重视自然保护区建设。到2012年，我国已建立国家级自然保护区373个，还设立了一大批风景名胜区、湿地公园、森林公园、海洋特别保护区、地质遗迹保护区等专门自然保护区域，颁布了自然保护区条例等行政法规和部门规章。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标，以法治思维和法治方法推动和保障生态文明体制改革成为全面依法治国的重要内容。2013年党的十八届三中全会确定“建立国家公园体制”的改革任务，2017年出台《建立国家公园体制总体方案》；党的十九大报告提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标，2019年制定《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。在这些改革文件中，都明确提出了研究制定有关国家公园的法律法规、推动制定自然保护地法的立法任务。这既是“确保重大改革于法有据”的必然要求，也是深入开展自然保护地及其相关立法研究的契机与动力。
回顾中国环境立法的历史，自然保护地立法可谓曲折萦纡。立法遭遇尴尬的背后，是理论研究的不成熟。多年来，虽然一直有学者从事自然保护地法研究，但在以污染防治为主的“小环境法”理念影响下，涉足该领域的环境法学者不多，研究相关立法问题的主要是从事自然保护或生态保护的科学家及其团队成员。认真梳理各种研究成果，却发现：虽然各方面都在呼吁进行自然保护地立法的“顶层设计”并鼎力推动，但“国家公园法”或“自然保护地法”的概念范畴、价值理念、法律规范却始终面目模糊；虽然各方面对自己提出的立法方案据理力争并常常不欢而散，但激情背后却是不同学科、不同话语、不同思维方式下的“鸡同鸭讲”。实际上，要真正把“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的政治决策转化为立法决策，需要坚实的法学理论作为支撑。全面系统地研究自然保护地体系建设过程中的生态保护与经济、社会发展的关系，深入研究与自然保护地建设有关的各种利益诉求与保障条件、现行法律冲突与空白，建立有说服力的自然保护地法基础理论与立法技术方案，迫在眉睫。
正因如此，从2019年开始，我和几位青年环境法学者共同组成课题组，从自然保护地立法体系研究的角度，对自然保护地法基本理论、国家公园法与自然保护地法的关系、国家公园立法路线图、自然保护地立法框架等展开研究。将建设自然保护地体系涉及森林、湿地、荒漠、海洋等不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体作为一个复杂的生态——社会大系统加以研究，力争通过创新法学理论厘清这个复杂大系统所涉及的各种利益关系，回应和解决自然保护地体系建设中的实践问题，提出以建立“人与自然和谐共生”为目标的立法方案。
考虑到“以国家公园为主体”的自然保护地体系改革是对已有的“以自然保护区为主体”的自然保护地体系的重构。我们在构建新的自然保护地体系的过程中，特别是对具有弥补中国生态环境领域立法空白意义的自然保护地法、国家公园法进行研究和设计过程中，本着打通“事理”和“法理”，实现从“事理”到“法理”转换的理路，首先在法律基本范畴、立法价值目标、体制机制重塑、法律规范配置、制度体系建构等方面寻求理论创新与突破，促进自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。为此，我们在“基本理论编”中提出并回答了一些理论问题。
以这些理论成果为基础，我们在“立法建议编”中提出了《自然保护地法专家建议稿（草案）》及其条文说明。既是将理论研究成果转化为立法实践的有益探索，也是针对国家公园体制改革实践中出现的法律问题所做回应。通过“专家建议稿+条文说明”的方式，在全面展示自然保护地立法基础理论研究转化为立法方案的方式与过程的同时，也为立法机关提供参考。
我们深知，研究还处于初步阶段，远未达至成熟。将其呈现在大家面前，目的在于进一步促进与同仁们的学术交流与交锋，以共同促进由“国家公园”成就“公园国家”的自然保护地立法早日出台，保障中华大地美景永驻、青山常在、绿水长流！
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