把真实评价权交给群众

　　□ 本报记者 韩丹东

　　数据显示：2026年1月至9月，四川雅安“12345”政务服务便民热线办件量同比增长38.26%；乡镇（街道）承办量占办件总量的比例，由上年的18.12%降至14.09%。
　　10月16日，雅安市政务服务管理局发文介绍，当地树立“不片面追求高满意率和解决率”的考核导向，允许合理存在不满意工单，严禁弄虚作假、强迫群众“被满意”。与此次调整相配套，雅安同步实行三级递进督办、由乡镇反向评议县级部门、把派单精准率纳入考核等机制。
　　此前，一些地方的“12345”政务服务便民热线以满意率、解决率作为主要考核指标，曾出现把专业事项派给属地兜底等情况。雅安市政务服务管理局在发文中提出，推动群众诉求实质性闭环解决，明确不以满意率、解决率作为唯一标尺，此举在一些地方“唯满意率”考核的背景下引发关注。
　　接受《法治日报》记者采访的专家认为，“12345”政务服务便民热线是群众表达诉求、推动解决实际问题的政务服务主渠道。雅安把真实评价权交给群众，是把热线考核从“指标治理”拉回“法治治理”的轨道。与此同时，放开满意率之后，督办体系能否守住办理实效、反向评议能否管住部门向下甩责、合理存在不满意工单的边界由谁来认定，也成为改革必须回应的考题。
允许合理存在不满意工单
　　雅安此次对热线考核作出调整，与之配套的是一组给基层减负的安排：工单不再随意下沉给乡镇兜底，县级部门要为自己的派单精准程度接受考核；乡镇反过来可以评议县级部门；办理过程实行三级递进督办，逐级提级。
　　在受访专家看来，这次调整之所以被称为“逆向”，是因为它触动了热线考核中的痛点。
　　中国传媒大学文化产业管理学院法律系主任、文化法治研究中心主任郑宁指出，“12345”政务服务便民热线本质上是群众表达诉求、化解矛盾的制度化渠道。过去存在的“唯满意率”的做法，表面上是群众给了好评，实际上群众的真实评价权和救济权却被变相剥夺。这种伤害十分隐蔽，它披着考核的外衣，伤害的却是最基础的权利。
　　郑宁认为，雅安改革最大的创新，就是把真实评价权交给群众。“满意与否是公民的表达自由，也是参与公共事务的一种方式。‘好评差评’从一开始就明确了自愿评价、不得强迫或干扰，只是在执行层面被带偏了。与此同时，乡镇承办占比下降，说明基层正从‘被动兜底’的状态中部分解脱出来，回到公共服务本位，这也是基层治理‘减负赋能’中关键的一步。”
“放权”与“限权”构成闭环
　　在放开满意率约束的同时，雅安同步实行了三套制衡安排：三级递进督办、乡镇反向评议县级部门、派单精准率考核。
　　“这套组合拳是‘放权’与‘限权’构成的闭环，能够接住放开满意率之后的压力。”长期关注行政诉讼领域的山西东奥律师事务所律师郝潇芸说，三级递进督办解决的是“有人管、管到底”的程序问题，对应《信访工作条例》关于依法分类处理、初次信访事项办理责任的要求，让工单每一步都有记录、逐级提级，堵住“一办了之、不办也行”的口子；乡镇反向评议县级部门，则是实体层面的纠偏——评议权从“上级评下级”扩展到“下级评上级”，部门向下甩责的路径被堵住了一大半；派单精准率考核属于源头治理，把住入口，谁的事归谁，从根本上减少“错派—下沉—办不了”的负面循环。
　　“1月至9月雅安全市热线办件量同比上升，乡镇（街道）承办占比同比下降，正是机制生效的直接证据。”郝潇芸说。
　　但她同时提醒：一方面，要警惕“督办疲劳”，三级提级如果层层加码，基层和部门都可能疲于应付；另一方面，反向评议容易流于人情，变成大家互相不得罪。“建议增设异议复核兜底，让制衡真正落到实处。”
　　郑宁同样把乡镇反向评议视为参与式监督的一环，方向上与“健全群众全流程参与的评价、反馈、整改、监督闭环”一致，但她点出了两个需要注意的风险：其一是评议“和事佬化”，大家抹不开面子，评议变成互相不得罪，因此评议结果必须与部门的考核、评优、预算捆绑，并向社会公开；其二是要给部门一个申辩通道，对不当派单有解释的机会，双向问责才能立得住。
　　“前后衔接问题也不能忽视。‘12345’政务服务便民热线只是前端受理，后端必须接得住。按照‘诉访分离、依法分类处理’的要求，该引导行政复议的要引导复议，该告知诉讼的要告知诉讼；如果后端不接，‘12345’政务服务便民热线可能会变成一个什么都往里装却什么都化解不了的‘大筐’。”郑宁说。
“合理存在”的边界在哪里
　　放开满意率之后，一个此前较少被讨论的问题随之进入视野：怎样才算合理存在不满意工单？
　　郑宁表示，要警惕认定标准设置过严，导致群众真实的不满诉求被排除在外。因此，相关认定标准的设计，应当向保护群众诉求表达权益的方向倾斜。
　　她建议：第一，举证责任应当分配给信息占优的一方——承办部门主张工单对应的群众诉求不属于“不满意”，应当提交已依法处置、开展释法说理、完成书面答复等相关证据；第二，重大疑难、边界有争议的工单，不能仅在内部认定，还应引入群众代表、律师、媒体参与评议或听证，公开认定、接受社会监督；第三，程序上全程留痕、限时办结，超期自动升级，杜绝“挂起不办”；第四，每年开展第三方评估，把合理存在不满意工单的占比、整改率、群众回访满意度等对照数据公布出来，用公开防止改革被异化。
　　郝潇芸则主张“双要素标准”：客观上诉求没有解决，或者办理程序违法；主观上排除恶意投诉、谋取不当利益。两个条件同时满足，应当认定为“合理存在不满意”。
　　落实到制度设计上，郝潇芸建议：一方面，认定权与决定权分开，一张工单算不算“不满意”，由热线管理机构或督查部门依据承办单位提交的举证来认定，不能由相关部门自己说了算；另一方面，完善救济渠道，对认定结果不服的可以申请复查复核，符合法定条件的，纳入行政复议、行政诉讼的监督范围。