□ 徐汉明
建设具有世界影响力的国际旅游消费中心，是党中央赋予海南的重大战略使命。作为面向南海、联通太平洋与印度洋的重要开放门户，海南既是建设国际旅游消费中心的承载区，也是推进全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区的重要试验田。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确指出“规范地方政府经济促进行为，制定地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，加强招商引资信息披露”。如何把党中央关于打造“三区一中心”战略布局与实施“十五五”规划紧密结合，运用法治思维和法治方式建设海南国际旅游消费中心，已成为海南必须答好的时代课题。
清单管理本质上就是法治模式
清单管理制度的本质是现代市场机制法治化的运行方式。我国清单管理制度创建探索始于2013年上海自贸区负面清单的实践，后逐步扩展出权力清单、责任清单、服务清单等模式，业已成为政府深化“放管服”改革的重要抓手。清单管理模式体现了“有为政府”和“有效市场”的辩证统一。权力清单制度划定政府权力范围，避免政府过度干预市场，体现“法无授权不可为”的法治原则；负面清单制度确定禁止或限制投资的领域，有效保障投资者的合法权益，市场主体能够实现“法无禁止皆可为”；责任清单清晰界定各政府部门职责，要求行政机关“法定职责必须为”，旨在更加有效服务市场主体。“三张清单”的建立有利于降低制度性交易成本，有效提升要素市场配置效率，促进产品市场竞争，增加市场主体稳定收益、风险防范、权益保障的可预期性，并产生消费者获得相应收益的波及效应。
打造海南国际旅游消费中心的现实问题
笔者认为，在贯彻国际旅游消费中心的目标定位上，海南面临的问题包括：其一，政府与市场的边界有待进一步厘清，便捷化、市场化、法治化、国际化的制度供给层面存在不少短板；部分领域行政审批事项仍然偏多；市场主体分摊监管执法的额外成本仍然较高。其二，市场引导不够充分，产业发展缺乏清晰信号；市场主体对“政府支持什么、重点投向哪里”缺乏清晰预期，投资观望情绪浓厚。其三，空间开发边界不清，低端旅游设施挤占优质岸线资源，高端消费场景与基础服务能力形成结构性错位。其四，群众对建设国际旅游消费中心的获得感、满意度、支持度有待进一步提升。
建设海南国际旅游消费中心的清单管理模式
对于上述问题，应从三个维度分别发力，构建层次分明、协同互补的清单治理体系。
以“三张清单”规范行政权力。以“三张清单”为基础，实现从“无限政府”向“有限政府”“法治政府”的转型。其一，权力清单。全面梳理并精简行政权力事项，明确每一项权力的法律依据、行使主体、运行流程和办理时限。截至2026年6月，海南已累计制定地方性法规57部、政府规章178部、地方规范性文件1314件，应以此为基础，实现“清单之外无权力”。其二，责任清单。厘清部门之间的职责边界，明晰每个事项的责任主体和问责机制，重点解决审批与监管脱节、事中事后监管薄弱等问题。将监管责任逐项分解到具体岗位，防止“该管不管”或“多头管理、相互推诿”。其三，负面清单。对接国际高标准经贸规则，在跨境支付、离境退税、知识产权保护、国际商事争议解决等关键领域，推动审批制向备案制转变，最大限度降低制度性交易成本，充分释放市场活力。
以“产业引导清单”指引投资方向。建立对宏观经济的调控引导。针对市场主体“看不清方向、不知道政府支持什么”的困境，应制定并公布产业引导清单。其一，明确引导方向，帮助市场主体降低信息成本和投资决策风险。其二，细化空间规划与发展时序，明确产业的功能定位、空间布局、建设时序，这对于稳定预期、集聚要素具有显著效果。其三，建立动态调整机制。产业引导清单必须根据市场反馈和发展阶段定期评估、适时更新“导航图”，避免清单固化阻碍市场创新。
立法、司法、执法协同发力。公权力部门之间应当加强协同，充分释放治理效能。一方面，推动将清单内容纳入地方性法规，明确清单的法律效力，使清单从政策性文件上升为具有约束力的法律规范。另一方面，完善多元纠纷解决机制，实现旅游消费投诉“一口受理、限时办结”。再一方面，加强市场监管，建立健全信用评价机制。对违反负面清单、存在严重失信行为的市场主体实施惩戒，营造公平有序的市场环境。
海南自贸港“三区一中心”的战略定位，是一个以中国式现代化为统领、以高质量发展为主线、以制度创新为动力、以生态安全和国家安全为底线的有机整体。全面深化改革开放试验区回答“以何种制度机制释放发展活力”的问题，国家生态文明试验区回答“发展应当遵循何种边界和底色”的问题，国际旅游消费中心回答“发展成果如何转化为高品质生活和高水平消费”的问题，国家重大战略服务保障区回答“开放发展如何服务国家大局、守住安全底线”的问题。四者共同构成“改革开放激活动力、生态文明提升价值、旅游消费形成牵引、战略保障夯实支撑”的逻辑链条。清单治理，正是这一辩证逻辑在国际旅游消费领域的具体展开。法治是最好的营商环境，清单是法治最直观的载体。以清单治理护航海南国际旅游消费中心建设，不仅能够实现海南从“旅游城市”迈向“国际旅游消费枢纽区域”，更将以可复制、可推广的法治样本，为全国统一大市场建设和高水平制度型开放贡献来自海南自贸港的实践经验。
（作者系中南财经政法大学教授）
2026年10月30日
