□ 冯昆
大国博弈背景下，国际补贴治理正经历深刻的制度重构。欧盟《外国补贴条例》（FSR）的落地实施，标志着欧盟跳出WTO多边贸易规则框架，以单边立法构建域外补贴监管新工具。该条例生效后，多家中国市场主体相继卷入调查程序，成为中欧经贸法治博弈的典型场域。对内，欧盟通过“清洁工业协议”国家援助框架实现绿色产业补贴常态化，依托《净零工业法案》强化本土战略产业扶持；对外，借助FSR严苛审查来自第三国的财政资助，形成“对内放松国家援助约束、对外抬高外国补贴准入门槛”的制度反差。这种“外收内放”的双重标准，不仅直接增加我国企业对欧经营的合规风险，更对以WTO为核心的多边补贴纪律、国家管辖权原则以及国际经济法治秩序带来法理冲击。如何立足国际法基本原理，结合我国现行法律实践，厘清FSR制度缺陷，构建法治化因应路径，已经成为我国涉外法治建设亟待回应的现实命题。
法理检视：FSR对WTO多边补贴纪律的制度偏离
WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）奠定了全球补贴规制的法理基础，将财政资助或收入价格支持、授予利益、专向性作为可诉补贴三项法定构成要件。其中专向性是区分扭曲贸易补贴与一国一般性公共政策的核心屏障，承载着尊重各国产业政策主权的制度价值。FSR虽名义上借鉴补贴规制逻辑，但在制度设计上突破多边规则的法理边界，带有明显规则套利色彩。
首先，扩张“外国财政资助”概念，模糊补贴法律边界。FSR摒弃SCM协定“补贴”概念，新设“外国财政资助”审查范畴，将国有银行信贷行为纳入监管。只要信贷机构被认定为“公共机构”，利率与欧盟委员会主观认定的市场利率存在差额，即可推定为获得补贴。各国金融体系存在制度性差异，市场利率形成机制各不相同，以欧盟单一参照标准评判他国金融实践，本质上是将区域市场实践上升为普适性法律标尺，缺乏充分国际法理支撑。
其次，虚置专向性要件，消解多边规则核心过滤机制。FSR不再对专向性开展独立审查，转而以扭曲内部市场作为判定基准，设置高风险补贴推定清单，国有银行优惠信贷、无限兜底担保等直接推定具有扭曲效果。按照SCM协定，面向全行业的普惠性公共政策，因不具备专向性不属于可诉补贴；但在FSR框架下，此类政策仍可能被归为扭曲性外国财政资助。该规则改动打破了贸易管制与国家产业政策主权之间的法理平衡。
最后，拓展管辖范围与救济类型，创设单边域外管制权。SCM协定仅适用于货物贸易领域，救济手段限于反补贴税与价格承诺。FSR将管辖权扩张至跨境并购、公共采购，创设结构性救济、行为救济、交易禁止等多元化措施，甚至要求第三国政府更正本国财政资助行为。将国内竞争法逻辑直接输出适用于境外政府行为，是对现有国际经济法律体系的突破性尝试，极易诱发管辖权冲突。
实践碰撞：FSR执法引发的管辖权冲突与我国法律应对实践
从执法实践来看，FSR赋予欧盟委员会事前申报审查、依职权主动调查双重权力。在程序法理层面，条例实行举证责任倒置，由企业自证不存在市场扭曲；“可得事实”规则允许欧盟委员会在无法获取他国境内机构文件时直接作出不利推定。该程序设置要求当事人证明否定性事实，与正当程序原则存在抵牾，高额合规成本事实上构成新型市场准入壁垒。
FSR域外扩张监管权，直接触发跨境管辖权冲突。国际法上保护性管辖权行使，必须恪守合理性与比例原则，不能无限制向外延展监管触角。欧盟为保护内部市场，要求我国企业提交处于我国主权管辖之下的金融、财务内部材料，与我国数据主权、属地管辖原则直接冲突。现行国际法尚未形成完备规则约束此类单边扩权行为。
面对上述挑战，我国已经开展一系列涉外法治实践。商务部通过贸易投资壁垒调查，认定欧盟FSR部分执法实践构成贸易投资壁垒；反外国不当域外管辖条例施行后，我国司法部据此作出裁定，认定欧盟针对我国某企业的跨境调查构成不当域外管辖。这是该条例落地之后重要的法律适用实践，标志着我国运用国内成文立法，对不当域外管辖开展法治化反制迈出实质性一步。FSR的示范效应值得警惕，倘若各国争相效仿国内立法向外输出监管，全球补贴规则将陷入碎片化，多边经贸法治秩序将遭受侵蚀。
法治因应：多层次构建适配我国国情的制度应对体系
应对FSR带来的规则博弈，不能局限于个案应诉，应当统筹企业合规实践、双边多边法律斗争、国内涉外法治完善，形成一套法理自洽、实践可行的制度方案。
在企业法律实务层面，充分利用条例内置法律机制做好抗辩与合规。企业应当善用FSR项下“平衡测试”法律制度，收集证据举证财政资助带来的气候环境收益、供应链安全保障、技术外溢等正向公共价值，证明积极效应大于市场扭曲效果，争取欧盟委员会不予采取救济措施。同时推进欧盟属地化经营法律布局，通过设立属地研发、生产实体、本地用工等，在法律层面弱化“境外竞争者”标签，降低被调查风险，重视证据留存，完善补贴、信贷相关档案，为程序抗辩夯实证据基础。
在对外法律博弈层面，打通双边对话、多边争端解决、国内阻断立法三条路径。依托中欧经贸高层对话，从法理层面指出FSR双重标准，推动规则非歧视公平适用。用好WTO争端解决机制，围绕FSR架空专向性标准是否违反国民待遇、最惠国待遇开展法律论证，通过多边司法渠道厘清规则边界。持续激活反外国不当域外管辖条例制度价值，加快出台配套司法解释与实施细则，细化不当域外管辖认定标准、证据规则、反制实施程序，充实涉外法律工具箱。
从根本制度建设上，坚持以国内法治改革对冲外部法理质疑。补贴政策在应对市场失灵、实现公共政策目标层面具备正当法理基础，但不能作为提升企业国际竞争力的主要手段。部分补贴信息透明度不足，客观上为域外机构作出不利推定留下空间。应当持续推进补贴政策信息公开，严格落实公平竞争审查制度。此举既是我国建设市场化法治化营商环境的内在改革要求，同时也能够在国际法理层面夯实我方论据，减少域外单边规制的借口。
当前国际经济法治已经由规则协调转向规则博弈。在全球补贴治理重构进程中，我国涉外法治理论与实务，需要持续跟踪域外单边贸易立法动向，熟练运用多边规则与国内涉外法律，维护我国产业发展主权与市场主体合法权益，维护开放、公平的多边国际经济法治秩序。
（作者单位：西安交通大学法学院）
2026年10月14日
