□ 唐安然
法院作为国家维护公平正义的审判机关，其自身的科学建制，是通向公平正义的必要制度保障。在此前提下，我国既有司法体制已设置了行政审判庭来审理行政争议，为何还要进一步探索行政法院的建构？这成为中国政法大学解志勇教授《行政法院建构研究》一书的问题意识所在。
该问题的提出，源于对既有行政审判运行状态的审慎观察。在现行体制下，法院经费主要来源于政府财政拨款，人财物的保障一定程度上有赖于地方政府的支持，而政府在行政案件中作为一方当事人，客观上可能使法院在裁判过程中面临一定的外部因素考量。同时，法院不承担行政管理职能，不具有政府管理行政事务那样的专业性，在判断行政行为是否合理时，甚至倾向于支持政府的判断。同时，法院对行政专业领域的具体判断往往需要充分尊重行政机关的首次判断权，这在实践中有时会形成一种较为审慎的审查立场。上述因素在行政诉讼中有时会折射为“立案难”“审理难”“执行难”等阶段性现象，引起学界和实务界的持续关注。
近年来，司法体制改革已就管辖、审理、执行等环节推出了若干针对性调整，取得了一定成效。在此基础上，该书积极响应全面依法治国和中国式法治现代化的号召，以充分挖掘行政诉讼的制度潜力、拓展行政诉讼的涉外法治功能为内在主线，推动行政诉讼成为法治国家、法治政府、法治社会建设，乃至国家更大更深层次改革开放的重要支撑，以实现行政诉讼法的预期目标和价值。为此，该书创造性地提出进一步深化行政审判体制改革的路线图和方案，包括将人民法院行政审判庭等审判机构改造为行政法院，为建构公正、独立、专业、涉外、强大的行政审判组织提供理论指导和实践借鉴。
为何建构：行政审判困境的系统应对
行政审判体制面临的实质困境是行政审判体制独立性、专业性不足。为了从根本上解决行政审判中的具体问题，要改造的不是某项具体行政审判制度，而是行政审判主体。该书主张将受政府影响的行政审判庭，改造为专门的行政法院，是希望通过组织机构的整体性迭代，带动行政审判制度的系统性变革，实现行政审判的去行政化、去地方化。相应地，行政法院的内在组织架构与核心诉讼制度，都要根据系统思维，围绕行政审判的去行政化、去地方化予以重塑。值得一提的是，该书立足于系统性地实现公民权益保护与行政争议解决，特别提出要增设预防性行政诉讼等诉讼种类，并专门探讨为了实质性解决行政争议所需要构建的回应型行政诉讼，既有创见，又切中肯綮。
可以说，系统思维帮助该书深化了对行政审判问题本质的认识，从整体到局部，从更小的整体到更小的局部均予以适用。这既让全书篇章结构严谨周密，也让局部制度构建更具全局性与协调性，从而实现对行政法治的系统性推进。论及此，不免要问：系统思维建构下的行政法院是什么样的，世界范围内有何实践经验可供借鉴，为解决中国行政审判问题而建构的行政法院如何体现中国特色。
如何建构：行政法院模式的中国方案
世界范围内行政法院的主流模式，可分为德国模式与法国模式。前者是在司法系统内部建立专门的行政法院，后者则是在行政系统内部建立行政法院。该书主张舍弃法国模式，借鉴德国模式。但在构建何种行政法院上，汲取了中国本土的专门法院设置经验。中国直辖市所属法院系统，以及海事、军事、铁路运输等专门法院的设置，在一定程度上减轻了当地政府对法院中立性的影响，也缓解了司法在行政事务上的专业性不足。从中可以看出，该书在对比较法资源的借鉴上展现了一种从中国问题出发，借鉴域外实践，凝练中国方案的论证路径，是法治文明互鉴中“以我为主、为我所用”的极佳注解。这不仅有助于破解中国行政审判体制改革的困境，也有助于为世界范围内的行政法院建构提供中国样本与中国智慧。
至于这份中国样本与中国智慧如何呈现，取决于行政法院的改革进程。不同于域外行政法院建构的全面性，该书建议中国行政法院的建构采用渐进式改革——优先在省级行政区划以下的地方各级人民法院中建构行政法院，有助于缓解全面改革模式的压力。这也是一种类型化与精细化方法在分析中国法治问题与提出对策的示范性运用，不只可用于分析行政法院建构，还可推衍至更广的法治议题，可为学界同仁所参考与借鉴。虽然行政法院的建构主要是为了解决中国本土的行政审判困境，但它的本质追求，是创造公平的行政审判与司法监督权力的机制。这在全球化与数字化的背景下具有举足轻重的意义。
何以重要：面向未来的公平正义保障
随着涉外法治与数字法治的发展，我们未来需要更独立、更专业的审判机构，面向世界、面向数字，维护公平正义。一方面，如该书所论，为了回应经济全球化变局影响下中国行政法治的国际化需求，行政法院将催生涉外行政诉讼制度的重塑，并需要设立行政法院统辖下的国际贸易审判庭，来提升中国司法救济的国际影响力。另一方面，在科技浪潮席卷而来的数字时代，数字技术塑造了数字文明，带来了全新的权力模式，也因侵蚀人的自主意志而备受责难。行政活动也迎来了从主体、行为到程序、责任等一系列的深刻变革。如何在拥抱数字文明的同时，面向中国乃至世界构建一个公平、良善的权力监督与权利保障体系，恰恰可以依托行政法院，来矫正源于人类的不公平与源于技术的不公平。从这个意义上说，行政法院建构的重要性不止于传统、不止于当下，而止于公平正义得到实现。
（作者单位：中央财经大学法学院）
2026年09月13日
