□ 余凌云 （中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授）
我国数字政府建设是从福建、广东、浙江、贵州等地方先行先试，再到中央总结地方经验，作出统一规划和要求，经历了由分散到统一、由各自探索到步调一致的过程。这决定了法治建设任务十分艰巨，必须加强顶层设计、因势利导、统筹兼顾。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出“全面建设数字法治政府”的要求。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》对数字政府建设作出全面部署，对各级政府和行政机关提出各项具体要求。由自上而下的行政任务要求，发展成为对外发生规范效力的法律效果，形成了内在驱动型的数字法治政府建构模式。数字法治政府建设已经成为中国式法治现代化的重要组成部分。为了进一步贯彻落实“建设更高水平的法治中国”战略和目标任务，数字法治政府建设应当以更高水平和要求继续深入推进。
法治政府迭代升级：走向更高形态的数字法治政府
行政与数字技术的结合渐进拓展、迭代升级，呈现不可逆转的态势，从分散到集中、从局部到整体、从个别到一般，最终实现将整个政府的运行完全建立在数字技术基础之上，融合并重塑行政组织架构以及行政权力运行方式与过程，完成传统治理向数字治理、传统行政向数字行政的迭代升级，从而实现以数字驱动、智能泛在、平台赋能和用户主导为基本特征的政府整体性、系统性数字化转型。
数字政府的法治建设可以分为两个阶段。
第一个阶段是党的十八大以来，为贯彻党中央、国务院关于实施网络强国战略、大数据战略等作出的一系列重大部署，各级政府从组织、行为、程序等各个层面积极落实法治要求。数字化技术运用于行政运行的局部、阶段、过程，改变了治理结构、方式和模式，在一定程度上重塑了政府和市场、社会的相互关系。数字行政是运用数字技术手段的传统行政，与传统行政并行不悖、相辅相成，也必须贯彻落实法治政府建设的要求、原则与价值目标，数字政府的法治化构成了法治政府建设的一个重要组成部分。
第二个阶段是自《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出“全面建设数字法治政府”之后，数字政府建设及其法治化进程不断提速。随着政府向整体数字化转型不断迈进并最终实现，必将实现治理生态向数字化方向的整体改变，彻底重构在数字时代下政府和市场、社会之间的新型关系。传统行政与数字行政将合二为一，数字政府、数字经济和数字社会也会融合为一个有机协同整体。对数字化法治建设的要求完全有机地融入法治政府建设之中。法治政府建设的愿景就是数字法治政府建设。
借力政府数字化转型持续提升依法行政与治理水平
互联网、数字化技术、人工智能的运用，必然打破已有权利和权力的平衡，具有正面和反面、积极和消极的效果。这就要求我们积极发挥和利用其正面、积极作用，抑制和克服其反面、消极影响。法治的核心价值、根本目标和基本精神不会因数字化技术运用而改变。
首先，通过数字化转型产生的“数字赋能”，与法治政府致力于政府职能、立法、决策、执法、权力监督和多元化解纠纷六方面建设深度融合，能够将法治建设和国家治理推到更高水平。针对数字化转型产生的“数字赋权”，应当及时确认、切实保护新型数字权利，减少被数字化技术取而代之的义务，积极落实以人民为中心的发展思想，构建数字时代下更加完善充实的公民基本权利和基本义务体系，更大程度满足人民群众在数字时代下的新期待、新要求。
其次，应当克服因数字化可能产生的消极影响，积极回应数字化运行产生的弱化权利保护问题。对于因数字化而打破权利和权力之间的既有平衡，不应持悲观态度，更不能走向禁止数字化、放弃人工智能的反面。恰恰相反，应当积极采取技术和法律相结合的手段，以更高水平实现权利和权力之间新的平衡。
立足运行基础和实际运用系统构建数字法治政府
数字化技术的运用可以分为运行基础和实际运用两个维度，运行基础由数据、技术、设备和平台构成，实际运用是将数据、技术、设备和平台深度融合应用到行政立法、行政决策、行政执法、行政监督和行政救济之中，深刻地改变了原有行政权力运行的生态、结构、方式和模式。透明化、问责制、正当程序等所蕴含的法律规则、技术规范与标准，不仅要跟上数字化技术发展和应用的步伐，而且应进一步夯实数字行政的正当性、合法性基础。
一、数据、技术、设备和平台是数字政府的运行基础，必须接受严格的合法性检视和审查
这是以往法治政府建设不曾遇到的新事物、新问题。与商业化运作可以不断试错不同，政府对于引入数据、技术、设备和平台本身应当更加慎重，因为事关政府的公信力和法律责任。
在行政领域应用数字化技术、算法、人工智能对外部产生的任何影响相对人权益的结果，都应当归责于行政机关。通过责任追究，倒逼行政系统内对平台建设、管理与运用的合理权力配置，审慎评估、引进、审查和校正基于机器深度学习的算法决策可能带来的结果偏差。
行政机关必须对数字化技术的可靠性、可接受性、适宜性进行技术审核，更重要的是做合法性审查。数字化技术只能是行政机关的辅助性工具，不能完全取代行政机关的意志，更无法替代人类终极意义上的价值判断、同理心，因为这些能力根植于人类的情感、道德和创造力。行政机关可以优先引入“基于规则的算法决策”，审慎探索“基于机器深度学习的算法决策”。行政机关应当始终将数字化技术运用的范围、程度与结果控制在其意志之下，防止数字化技术反客为主，左右并绑架行政决定的输出，使其偏离合法性要求。
二、数字、技术、设备和平台在行政法上的广泛运用，会从行政权力的配置及组织形态、行政活动的实施、对行政活动的监督和救济三个方面引发重要变革，需要对行政组织法、行政行为法、行政监督和救济法的法规范体系作相应调整
首先，在行政组织法上，所有行政机关都应当具有高效、准确处理数字信息的能力。“政府即平台”必然催生组织扁平化重构、权力优化配置以及业务流程再造。这将更有条件实现整体政府的思想，需要重新审视传统科层制的组织架构、中央与地方之间的分权以及行政机关之间的职能划分，并极有可能引发行政机关设置、职责分工、管辖、职务协助等一系列与数字化技术之间的互动重构。
其次，在行政行为法上，行政机关愈发重视以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，也越来越多地采用预防性行政行为。自动化决定逐渐成为重要的行政行为方式。行政机关通过大数据分析可以实现公共服务的主动投送、精准推送、满足个性化需求，这使得原先的依申请行政行为更多地转变为依职权行政行为。这对行政法的行政行为理论、透明化要求以及正当程序带来挑战，催生自动化行政行为、技术性正当程序、电子送达等新理论、新制度。
最后，在行政监督和救济法上，复议机关、法院必须确保行政机关不能将技术带来的法律风险转移给相对人。行政复议和行政诉讼应当有效控制数字权力和行政权力相结合的新权力形态，完善相关的归责原则、证据规则、合法性审查以及裁决执行等制度。
2026年08月19日
