刑事诉讼法第四次修改视域下
提起公诉程序的改革和完善

　　□ 樊崇义 （中国刑事诉讼法学研究会顾问、中国政法大学一级教授）

　　提起公诉作为连接审前程序与审判程序的关键制度枢纽，承载着犯罪追诉、侦查监督、权利救济与案件程序分流的多元法治功能。经历监察体制改革落地、认罪认罚从宽制度全面铺开、轻罪治理常态化以及数字检察深度落地等多重司法变革之后，原有公诉规则在立法体例、侦诉衔接、审查模式、裁量规制、控辩协商与公诉变更等方面的制度滞后性凸显。伴随着我国刑事法治迈向现代化建设新阶段，提起公诉程序优化作为审前立法修订的重要组成部分，成为刑事诉讼法第四次修改的核心内容之一。
　　刑事诉讼法第四次修改中完善提起公诉程序的内在动因
　　公诉程序的立法完善根植于法理演进、制度补缺与司法现实三重动因的共同驱动，公诉权自身权能内涵的现代化变迁成为推动程序改造的法理本源。在传统阶段论诉讼构造影响下，我国公诉制度长期被视作侦查收尾、审判前置的过渡性环节，制度设计偏重犯罪追诉单一功能，公诉权天然附带的侦查监督、被追诉人权利保障、审前案件过滤分流等独立法理价值未能充分落地。以审判为中心诉讼制度改革推动庭审实质化落地之后，法庭举证质证成为检验公诉质量的最终标尺，以往依托书面卷宗完成全部审查工作的办案模式逐渐背离证据裁判基本法理；协商性司法理念本土化发展，使得控辩平等协商成为公诉阶段全新的制度内容，现行立法仅以原则性条文要求检察机关听取辩方意见，缺乏完整的协商程序架构，法理供给不足倒逼立法跟进完善。
　　从制度演进层面来看，制度漏洞累积叠加成为本次修法补齐公诉立法短板的现实诱因。从章节体例到具体规则，现行公诉立法多处存在结构性缺陷，章节设置无法覆盖法条所载全部制度内容。司法实践层面的制度革新，进一步放大现有立法的滞后性，检监衔接缺少刚性程序规范带来职务犯罪案件补证难，值班律师保障缺位造成认罪协商流于表面，轻罪治理与数字司法落地催生全新程序需求，多重现实变化共同构成公诉程序系统性修法的实践基础。
现行提起公诉程序运行中的现实症结
　　现行立法框架下，提起公诉全流程各个环节在司法落地中逐步暴露出制度弊病，从审查起诉基础模式到后续起诉裁量、诉审衔接，诸多程序异化问题相互交织。审查起诉环节普遍固化书面阅卷的审查习惯，立法没有依据案件轻重、繁简划分差异化审查标准，重大疑难案件缺少检察官亲历性证据核查的法定要求，办案人员仅凭卷宗材料认定案件事实，无形中提升错诉风险，同时审查期限规则设计粗放，监察移送重大案件、跨区域指定管辖案件的期限延展规则缺失，实务中借助管辖变更拆分案件变相延长办案期限的现象屡禁不止，检察机关自行补充侦查缺少明确适用边界，客观上造成但凡证据存有瑕疵便一律退回补充侦查的办案惯性。
　　退回补充侦查制度原本是检察机关监督侦查取证的法定路径，却在实践中出现适用目的异化，部分办案机关借助退回补充侦查消解审限压力，事实清楚仅存细微证据瑕疵的案件频繁启动退查程序，两次法定退查上限被办案机关通过更换管辖、撤案再移送等方式变相突破，补充侦查提纲缺少统一法定标准进一步拉低补证实效。区别于公安机关移送案件，监察调查移送案件无法适用退回补充侦查，仅能依托机关间协商启动补充调查，协商程序、办理时限、拒不配合的法律后果均无立法约束，检监证据衔接始终处于柔性协商状态。
　　不起诉裁量运行深陷适用失衡困境，认罪认罚制度落地之后，控辩协商因立法缺位难以实现实质化运行，值班律师阅卷、会见权缺少强制性保障，量刑建议与法院裁判衔接规则模糊，法检就量刑采纳问题时常产生分歧。变更起诉、追加起诉与撤回起诉直接影响被告人辩护权益，相关制度长期游离于成文立法之外。除此之外，无差别的全案卷宗移送规则与数字化公诉文书效力空白，使得繁简分流改革与智慧检察建设缺少立法层面的制度加持。
　　刑事诉讼法第四次修改中提起公诉程序改革的主导方向
　　立足立法研讨共识与检察现代化改革整体规划，提起公诉程序改革以立法体例体系化为基础，围绕侦诉检监二元衔接、不起诉裁量规范化、控辩协商法定化、公诉变更入法以及繁简数字化配套完善形成整体性改革脉络。立法层面首先着手调整公诉章节整体架构，通过更改章名、拆分内设规范实现立法名实相符，将原有零散分布在司法解释之中的成熟制度内容吸纳进入刑诉法条文。
　　针对侦查与监察双轨移送的司法现实，本次修法重点落脚于构建差异化补充取证规范，区分公安案件退回补充侦查与监察案件商请补充调查两套程序，借助立法划定禁止退查适用情形与补充调查法定时限，同时确立检察机关自行补充侦查优先适用的制度导向，从程序设计上压缩不必要退查的适用空间。
　　不起诉制度优化聚焦裁量边界与权利救济双向完善，立法细化三类不起诉各自适用条件，明确存疑不起诉重新追诉所需新证据的实质性认定标准，将重大疑难案件酌定不起诉听证确立为法定程序，同步补齐被不起诉人申诉救济条款，理顺被害人复议、申诉、自诉的阶梯式救济逻辑。
　　控辩协商的法定化塑造是本次修法的标志性改革内容，从权利配置层面赋予辩方量刑协商申请权，夯实值班律师会见、阅卷的法定履职保障，以立法明确欠缺法律帮助所签署具结书不具备法律效力，细化法院调整量刑建议的法定事由，化解长期存在的诉审裁判分歧。
　　公诉变更与撤回起诉写入刑诉法是程序法定原则的必然要求，严格限定起诉变更、追加的适用范围与庭审节点，划定撤回起诉法定适用情形并明令禁止借助撤诉规避无罪判决，赋予人民法院针对撤诉申请的司法审查权。
　　依托繁简分流与数字司法，将卷宗移送二元化规则与电子文书同等法律效力条款纳入本次修法，以成文立法固化智慧公诉改革成果。
提起公诉程序的系统性完善路径
　　制度改革落地需要立法规范与配套机制协同推进，在条文细化层面依托分层审查模式优化审查起诉运行规则，按照案件疑难程度划分亲历审查、常规书面审查与简化审查三类适用形态，针对性完善监察移送大案、跨管辖案件审查期限审批规范，列明优先开展自行补充侦查的适用情形，依托程序设计实现繁案精审、简案快审。不起诉制度规范化建设兼顾立法规制与考核机制调整，立法明确案件事实与法律依据是作出不起诉决定的唯一评判标准，从制度层面破除不起诉指标管控的不合理约束，设置存疑不起诉追诉时效限制，要求不起诉文书完整载明裁量理由，以文书说理实现裁量权运行可视化。
　　控辩协商的权利保障贯穿审查起诉全流程，通过立法规定案件受理后三日内权利告知义务，要求控辩协商全程形成笔录并入案卷移送审判机关，同时适度拓宽附条件不起诉适用范围，进一步丰富审前程序分流路径。公诉权监督体系的完善依靠内外双层机制协同发力，检察机关内部依托案件管理部门实现对退查、不起诉、撤诉的常态化流程监管，外部借助人民监督员个案监督、法院司法制约与当事人权利救济形成立体化监督闭环。
　　提起公诉程序的立法优化是本次修法审前制度完善的关键组成部分，改革进程始终立足于我国职权主义公诉制度的本土法治底色，兼顾犯罪有效追诉与被追诉人权利保障的双重法治价值，承接以审判为中心、认罪认罚从宽、轻罪治理与数字司法多项改革成果。本次修法沿着体例重构打底、侦诉检监衔接为抓手、不起诉规范化为核心、协商与公诉变更法定化为突破、繁简数字化配套为延展的整体逻辑稳步推进，摒弃域外诉讼制度照搬套用的改造思路，立足我国检察权宪法定位细化程序规则，通过立法精细化划定公诉权运行边界、理顺诉审制约关系，持续推动我国提起公诉程序从粗放式立法走向体系化、现代化的法治新形态，为中国式刑事诉讼法治现代化夯实审前程序制度根基。