欧盟移民政策正在向右转

　　□ 本报记者 王艺茗
　　
　　近日，欧盟就进一步收紧移民与庇护政策达成协议，计划通过更加严厉的遣返措施、扩大拘留权限并推动在欧洲以外国家设立遣返中心，这一动向迅速引发争议。斯洛文尼亚《劳动报》称，该协议标志着欧盟移民政策正在向右转，那些曾由欧洲右翼强硬派所极力主张的立场，如今已然成为政治主流的一部分。
　　分析人士认为，欧盟新举措无法根治系统性的移民治理问题。在欧洲经济增长疲软、乌克兰危机持续延宕的困局下，欧盟成员国在移民和庇护责任问题上矛盾依旧尖锐，收紧移民难民政策的实施效果仍需实践检验。
政策日趋保守
　　欧盟近年来推行移民制度改革，欧盟理事会于2024年5月正式批准《移民与庇护公约》（以下简称《公约》），以加强边境管控措施，持续打击非法偷渡、加速非法移民遣返程序等。据法国《世界报》报道，本次达成的协议是对《公约》的补充。
　　协议规定了对寻求庇护者进行登记、筛选、批准或拒绝提供庇护等内容，今后各国将更容易遣返非法居留的外国人，甚至可将他们遣送至非原籍国，以此规避部分原籍国拒绝接收本国移民的情况。德国电视一台称，欧盟已基本扫清第三国“遣返中心”的政治障碍，目前该方案有待欧盟各成员国及欧洲议会正式批准。
　　除境外遣返机制外，新规包含多项严苛管控条款。根据新规内容，欧盟各国可扣押拒不离境的无证移民的身份证件，并有权将包含儿童在内的移民关押在拘留中心，最长拘留期限可达30个月。同时，新规授权执法部门更大的监视与入户调查权，且将无证移民驱逐后的禁入年限从以往的5年，延长为10年至20年。对此，欧盟委员会分管移民事务的委员布伦纳称，新规将让欧盟的遣返工作得到一贯且彻底地执行。
　　据了解，欧盟收紧移民难民政策离不开两点现实背景。其一，2015年爆发的移民与难民危机对欧盟外部安全和内部团结构成严峻挑战，成为欧盟移民制度改革肇因。2015年欧盟遭遇难民危机，超过100万名主要来自叙利亚和伊拉克的难民经地中海登陆欧洲。欧盟国家对此准备不足，庇护系统崩溃，意大利、希腊的难民收容中心人满为患，一些位于欧洲更北部的国家则设立障碍防止非法移民进入本国。从那时起，欧盟便开始谋划修改移民和寻求庇护方面的法规。其二，2023年，乌克兰危机导致大量乌克兰人涌入欧盟寻求庇护，使成员国接收与安置难民的压力骤增。与欧盟接壤的个别国家将移民作为“武器”，驱使原本滞留其境内的第三国非正规移民越境进入欧盟，引发成员国连锁恐慌，导致欧洲地缘政治危机下的移民情势进一步复杂化。
利益博弈产物
　　面对上述危机，保障外部安全巩固“欧洲堡垒”，并促进内部团结增强凝聚力，既是《公约》的核心目标，也是各成员国谈判的重中之重。协议包含的“筛查条例”“遣返程序条例”“庇护数据库条例”“庇护管理条例”等搭建了相互联动的规则体系，是各成员国利益博弈与相互妥协的产物，左右两翼党派对协议的评价褒贬不一。
　　收紧移民政策的支持者欢呼雀跃。欧洲议会“复兴欧洲”党团成员阿兹马尼称：“欧洲是时候建立一个既可信又具备实际可执行性的系统了。”欧洲议会“欧洲人民党”党团副主席贝拉米认为，欧洲过往宽松的移民管控时代已然落幕，无合法居留权的移民必须离开。欧洲议会“欧洲爱国者”党团成员莱格里称：“欧洲终于开始为自己提供执行遣返决定的手段了。”还有右翼政党联盟公开表示，强硬遣返政策时代已然开启。
　　与支持者的欢呼形成鲜明对比的是，欧洲左翼、自由派议员等强烈抨击新协议。英国《卫报》称，批评人士指责欧盟照搬美国移民与海关执法局的部分做法。欧洲议会议员卡马拉认为这一事态发展令人羞愧，新协议引入了一套“服务于排外意识形态的法律武器”，是“在基本权利方面的巨大倒退”。自由派议员凯勒在此问题上与“复兴欧洲”党团决裂，她谴责协议允许将移民家庭遣返至毫无关联的陌生国家。美国《华盛顿邮报》称，欧盟最新的举措是迄今为止最严格的，议员佩雷斯直言：“欧洲不能变成一台驱逐机器，一边与刽子手谈判，一边吹嘘自己的价值观。”议员西佩尔认为，“新协议表明欧盟向欧洲右翼势力的恐慌煽动屈服了”。
　　事实上，欧洲极右翼政治势力早就存在，如法国国民联盟（2018年6月前称“国民阵线”）成立于1972年，它质疑全球化和多边主义，主张国内法高于欧盟法，反对欧洲一体化并且排外。这类传统极右翼政党强调白人至上及种族主义，欧洲难民危机和经济社会面临的一系列严重危机，加速了极右翼政治势力的崛起。
难题尚未根治
　　目前看，欧盟新版移民难民与庇护公约的实施仍存在一些不确定性，成员国有的赞成，有的反对，有的甚至要退出，但也有国家希望采取比《公约》更强硬的措施。《世界报》称，德国、奥地利、丹麦、希腊、荷兰5国已经在着手推进境外遣返中心布局，有代表称会定期磋商相关工作，并希望2026年底前取得新进展。据法新社报道，这些国家已开始考虑在卢旺达、乌干达或乌兹别克斯坦等地选址设立此类中心。意大利此前已与阿尔巴尼亚签署了类似合作协议，但相关遣返中心因一系列司法挑战，长期处于空置状态。
　　中国社会科学院国际法研究所所长柳华文在接受《法治日报》记者采访时称，近年来西方国家出现了移民管理上的“外包”现象，收紧移民政策、加大打击非法移民力度、更加谨慎和保守地对待庇护申请。所谓“外包”，是提前阻截或者将已进入本国领土的外来移民送至在外国建立的羁押场所扣留并进行甄别和处理，由此产生了国际法上的管辖权确认、人权保护义务与责任分配等问题和挑战。联合国人权机制对此已表示关注，强调并敦促相关国家应当履行国际人权法、国际难民法义务，有效保护移民管理，特别是所谓“外包”管理过程中涉及相关个人及其家庭成员的基本权利。
　　柳华文指出，法治、发展和人权是密切相关的。非法移民问题、所谓“难民潮”等都需要以法治思维看待，按国内法和国际法处理，相关国内法和区域立法也要与国际法协调，经得起良法善治的检验。而从源头预防和治理是标本兼治之道，只有实现源头国家的和平、稳定、经济发展和社会进步，才可能理顺治理结构，形成健康有序的移民管理秩序。没有和平安全、发展严重失衡失速、天灾人祸等都可能产生难以解决的大量非法移民、申请庇护者出现的情况以及人口贩运等严重的犯罪问题。
　　“处理相关难题，局部的努力、只堵不疏等做法都是不可行的。有关国家需要坚持真正的多边主义，在更大范围内开展平等、建设性的国际协调与合作，综合运用多种方法破解国际移民治理难题。”柳华文说。