法律护航大运河文化传承发展

　　只有将大运河文化转化为运河沿线居民的情感认同和行为习惯，大运河文化遗产保护才能真正取得实效
　　□ 包振宇
　　
　　大运河是高度建制化的伟大工程，是流淌千年的制度文化。古代运河的开凿、运行和管理离不开历代封建国家强有力的组织和制度保障。当代运河作为一项重要的文化遗产，其保护同样离不开完备的法律及其实施体系。
　　文物保护法与非物质文化遗产法的“双重保护”
　　大运河申遗前，我国法律体系中并没有针对大运河文化或大运河文化遗产保护的专门立法。大运河申遗过程中，国家文物局于2006年5月25日将京杭大运河列为第六批全国重点文物保护单位，从此大运河整体进入《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法）的调整范围。同年11月14日，文化部公布《世界文化遗产保护管理办法》。同年12月15日，国家文物局将大运河列入《中国世界文化遗产预备名单》，成为《世界文化遗产保护管理办法》的适用对象。
　　虽然《世界文化遗产保护管理办法》将文物保护法列为上位法依据，文化遗产和文物的外延也存在重叠交叉的关系，但文物保护立法的理念重心在于静态保护，而文化遗产立法的理念是在保护的基础上强调对文化遗产动态的传承和发展。对于大运河这类在当代社会生产生活中仍然发挥实际作用的线性文化遗产，还要注重对其经济、社会和文化功能的活化利用。因此，文化遗产法和文物保护法事实上成为两个不同的法律体系，文物保护法无法完全满足文化遗产，特别是非物质性的文化遗产保护的需要。
　　2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称非物质文化遗产法）。非物质文化遗产法的制定反映了我国在大运河申遗过程中逐渐完成了从文物保护向文化遗产保护的观念转变，形成了两法并立的二元体系。
　　与此同时，专家们提出针对大运河文化遗产保护、传承和利用专门立法的建议也得到国家有关部门的重视和采纳。文化部以部门规章的形式公布了《大运河遗产保护管理办法》，为我国建立健全大运河文化遗产保护管理机制提供了法律依据。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》和《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，明确提出要继续推进《大运河遗产保护条例》立法。
　　立法体系定位于区域社会文化发展规划
　　有学者提出以《大运河遗产保护管理办法》的制定和公布为标志，可以将我国大运河立法的体系构建分为“运河立法体系”和“大运河立法体系”两个阶段。这一划分揭示了我国大运河立法体系演变的历史逻辑。但“运河立法体系”和“大运河立法体系”之间并非简单的迭代关系。大运河是大运河文化的物质载体。对于大运河文化的保护、传承和利用离不开对大运河及其经济社会功能要素，包括但不限于大运河河道、水体、航运等相关问题的法律规制和保障。我国当代法律体系中涉及运河运行和管理的相关立法构成的“运河立法体系”是大运河运行和管理的法律依据。
　　正如2018年《世界运河立法保护与法治化管理江苏共识》所强调的那样，大运河立法体系应当定位于区域社会文化发展规划的综合性立法，其立法对象应包含文物保护、生态环境保护、社会经济发展等多方面的内容。文物保护法、非物质文化遗产法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、环境保护法、水污染防治法、森林法等相关部门法中适用于大运河的一般性规定构成了大运河国家立法体系中的“普通法”，是“大运河立法体系”的基础。而针对大运河文化遗产保护的专门立法则构成了大运河国家立法体系的“特别法”。
　　根据特别法优于普通法的原则，大运河文化遗产保护的专门立法对大运河的文物保护、非物质文化遗产保护、水资源保护、环境保护、河道航道管理等有特别规定的，应首先适用这些特别规定；专门立法没有规定的，则适用相关部门法中适用于大运河的一般规定。根据上位法优于下位法的原则，大运河文化遗产保护专门立法和地方立法不能突破作为其立法依据的上位法对大运河相关问题所作的强制性规定。
　　立法应体现统筹协调和共同发展的原则
　　文化归根结底是人的生活方式和价值观念。只有将大运河文化转化为运河沿线居民的情感认同和行为习惯，大运河文化遗产保护才能真正取得实效。
　　在大运河沿线建设中弘扬社会主义核心价值观，不仅要弘扬大运河文化中体现的中华民族优秀文化传统，例如大运河遗产价值中的制度特征中蕴含的公正、法治的价值要求，大运河河工文化中与自然和谐共处的思想，大运河商业文化中的敬业、诚信的内涵等，更要以社会主义核心价值观为引领，不断创新发展符合当代社会普遍价值的新时代大运河文化。
　　大运河连接长三角和京津冀，流经区域不仅有着丰厚的历史文化积淀，更是当今世界经济社会发展最为迅速、变革最为剧烈的区域之一。大运河文化不仅具有继承性，更重要的价值在于其发展性。世界文化遗产保护要求保证其完整性和真实性，而大运河文化遗产的完整性和真实性恰恰是在其与时俱进的不断发展和创新中得以体现。不能割裂大运河文化和当今时代的历史联系，否则得到的只能是死的遗产。
　　大运河流经多个区域，大运河文化遗产保护国家立法必须体现统筹协调和共同发展的原则。一是统筹协调。大运河文化遗产国家立法应当在国家层面规定区域统筹协调的机制，设立全国统一的大运河文化遗产保护统筹协调机构。二是共同发展。建立利益分享和补偿机制。首先要建立公平公正的生态补偿机制，对生态保护贡献大的区域按照“谁保护，谁受益”“谁贡献大，谁受益多”的原则予以补偿。其次，要探索建立合理的社会补偿机制，对于禁止和限制开发区域的居民给予一定数量的合理补贴，以补偿其发展权受到限制的损失。
　　目前，我国已经初步建立了由大运河文化遗产保护专门立法和相关立法构成的大运河文化遗产国家立法体系。未来，需要进一步加强大运河文化带和大运河国家文化公园立法的区域协同，不断发展和完善我国大运河文化遗产国家立法体系，为保护好、传承好、利用好大运河文化遗产提供法律保障。
　　（作者系扬州大学法学院副教授、中国法治现代化研究院研究员）