教育法典编纂视域下的教育考试立法

　　□ 李红勃 （中国政法大学教授、教育法研究中心主任）

　　民法典、生态环境法典的相继出台，为其他条件成熟领域的法典编纂积累了经验、提供了借鉴。2025年，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出，“健全教育法律法规规章，研究编纂教育法典”，这意味着教育法典有望成为国家下一批法典的优先选项。教育法典的编纂，应遵循“先出台单行法，后汇编法典”的基本思路。教育考试作为我国教育法中的基本制度之一，在教育治理中发挥着“指挥棒”的关键作用。因此，在推进教育法典编纂的时代背景下，教育考试单行立法应被纳入国家教育立法的议事日程之中。
　　教育考试及相关的教育招生，与人才选拔和教育资源分配密切相关，是广受关注的重大社会议题。但是，在相当长的时间里，教育考试治理的主要依据是教育部门的规范性文件，在立法层面，除了教育法、高等教育法中的原则性规定外，只有《高等教育自学考试暂行条例》《国家教育考试违规处理办法》等少量法规规章。简言之，在教育考试治理体系方面，现有立法存在法律位阶低、调整范围窄、管理手段滞后等问题，与新时代依法治考的要求仍有差距。
　　实际上，制定专门教育考试法的议题，已经在全国人大和全国政协会议上被代表和委员多次提出。就目前情况看，出台教育考试法的基础和条件均已具备。一方面，国家发布的相关政策文件为教育考试立法提供了明确方向和有力支持。2020年，为完善立德树人体制机制，扭转不科学的教育评价导向，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》首次将“考试招生制度”列为改革重点任务之一。2025年，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步提出要“有序推进中考改革”“深化高考综合改革”“推进信息技术赋能考试评价改革”等具体要求，为推进新时代教育考试制度改革指明了方向。另一方面，自20世纪80年代以来，各级教育行政部门、教育考试机构在规范考试活动、推进考试公平方面做了很大努力，摸索出一些行之有效的管理模式。人民法院在涉教育考试纠纷方面也作出典型裁判，为相关核心法律争议提供了司法答案，这些来自执法和司法的宝贵经验，为出台专门的教育考试法提供了源头活水。
　　推动教育考试立法，应以考生的考试权为逻辑起点。立法法第六条规定：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”在教育考试领域，教育考试立法也应从考生的考试权利出发，以考试权利保障为目标导向，构建公平的教育考试制度体系。在教育考试活动中，考生享有考试权利，该权利是宪法中“公民有受教育的权利”在教育考试领域的体现和延伸。考生的考试权利内涵丰富，既包括需要被考试管理部门“予以尊重”的消极权利，也包括需要考试管理部门“提供给付”的积极权利。具体包括：知悉考试信息的权利，这意味着教育考试管理部门需要为考生提供相对全面的考试信息；报名参加考试的权利，这意味着凡是符合条件的考生，均有权自主决定是否报名参加考试；获得公正评价的权利，这意味着教育考试机构的评阅活动必须遵循学术标准，确保考试评价的科学性和公信力；获得法律救济的权利，即当考生认为自己的考试权利或利益受到侵害时，有权通过申诉、复议、诉讼等方式获得公正的法律救济。
　　教育考试法的总则部分，需要确立教育考试的基本制度，提供教育考试管理各环节通用的法律规范。具体来说，总则部分需要规定的内容主要包括：教育考试管理的目标，既包括“维护考生权益”的个人利益，也包括“维护考试公平”的社会利益；教育考试的基本原则，教育考试应坚持考生权利平等、考试科学、考试公正等原则；教育考试管理体制，在坚持党的领导的前提下，规定教育行政部门、教育考试机构、考点单位及其他相关部门的职权，构建分工协作的考试工作机制。其中，教育考试管理体制的核心议题要明确教育考试机构的法律地位。针对实践中组织实施考试的各级教育考试院、考试中心，立法需要统一其名称，明确其身份为行政法上“法律法规授权的组织”，同时应对其主要职权作清单式列举，包括制定教育考试发展规划与发布考试质量标准、审定和发布考试科目与考试大纲、试题命制、考点设置、考务管理、考试违规行为处理、考试证书授予等。除了规定教育考试管理部门的职权外，考生的核心考试权利也应在总则部分作出规定，为教育考试管理确立目标和导向。
　　教育考试法的分则部分，可以按照“试题命制—考试实施—试卷评阅—成绩发布”的工作步骤，设计全流程、分阶段、闭环式的考试管理体系。在试题命制阶段，需要明确命题分工，即哪些考试由国务院教育考试机构负责、哪些考试由地方教育考试机构负责，同时需要明确命题组的组成，尤其是命题组成员的遴选条件与选聘程序，需要设置试题质量保障机制；在考试实施阶段，需要规定试卷的印制与管理、考点设置、考务人员选聘、考场秩序维护、考试违纪行为调查取证等内容；在试卷评阅阶段，需要规定评卷单位、评卷人员、评阅标准、评卷质量监控等内容；在成绩发布阶段，需要明确成绩发布的对象范围、发布时间与发布形式，同时要规定考试成绩的异议与复核机制。需要强调的是，试题命制和试卷评阅具有学术性和科学性，需由具备资质的专业人士承担，因此，教育考试立法在对这些事项作出规定时，应保持对专业人士及其专业判断的尊重，避免行政机构的过度干预。
　　随着教育考试的发展，教育考试立法也面临一些突出难题，需要立法者进行广泛调研和深入论证。其一，教育考试的数字化应对问题。随着数字技术和人工智能的快速发展，教育考试的内容和形式正发生前所未有的改变，记忆性和知识性内容在考试中的比例逐步下降，教育考试的空间也可能从现实考场转向云端线上。另外，人工智能也将在命题、组卷、考场监控、试卷评阅中发挥越来越大的作用。面对这一新变化和新挑战，教育考试立法应秉持开放心态，通过在法律中设置鼓励性条款，引导教育考试在“兼顾安全与效率”的前提下逐步推进数字化转型，鼓励考试机构建设智慧化考试平台，明确数字技术和人工智能在教育考试中的适用领域，建立相关规制措施，确保考试公平与数据安全。其二，教育考试违规行为处理与争议解决问题。近年来，随着考生权利意识不断提升，教育考试领域矛盾纠纷呈上升趋势，对教育治理体系和能力提出了更高要求。在此背景下，教育考试立法需要提供考试违规处理的规范工具，设置对应的争议解决机制。从实体方面讲，立法需要列举考试违规行为的主要形式，区分考试作弊行为与其他考试违纪行为，并针对不同考试违规行为设置相应的法律责任或惩戒措施；从程序方面讲，立法需要从维护考生权益、实质性化解争议的目标出发，设置科学合理的考试违纪处理程序，明确考试机构的处理职权，确保考生知情、陈述和寻求救济的权利。考虑到教育考试争议解决的专业性，立法需要规定哪些事项因其专业性和学术性应该通过学术复核或教育仲裁作出终局性解决、哪些纠纷事项可以启动诉讼和接受司法审查。
　　在推进教育治理体系法治化、现代化的进程中，教育考试立法意义重大。通过制定理念先进、内容科学、体系完备的教育考试法，不仅为解决教育考试领域突出问题提供权威法律依据，还能为教育法典中的教育考试制度设计打好基础、做好准备。
　　[文章系教育部教育考试院课题《教育法典编纂背景下教育考试立法建设研究》（项目编号：NEEA2024WT002）的研究成果]