反制裁、反干预、反“长臂管辖”法治体系的内涵、现状及其完善

　　□ 霍政欣 （中国政法大学钱端升讲座教授）

　　当前，世界百年变局加速演进，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际秩序遇到严峻挑战。面对日趋复杂严峻的外部环境，我国坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加快构建和完善反制法治体系，取得历史性进展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）在部署反制工作时，对相关表述进行了微调，“反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’”被调整为“反制裁、反干预、反‘长臂管辖’”。从“反干涉”到“反干预”，措辞调整的背后体现了我国反制法治体系建设在内涵和重点任务等方面发生哪些变化、为什么会有这样的变化、如何进行制度构建和完善才能全面贯彻和落实党和国家对于反制工作的最新部署？这些问题亟须进行体系化研究和学理化阐释。
核心概念辨析
　　一、干涉与干预
　　在国际法上，“干涉”是指一个国家或者组织通过强迫的方式干预另一个国家的事务，以强迫或者阻止该国从事某种行为。“干预”没有形成准确的定义，从国际实践来看，一般是指一个国家或者组织对另一国家事务介入的行为，既有可能通过强迫的方式，也有可能通过非强迫的方式。因此，干涉与干预是两个密切相关但并不完全相同的概念。
　　首先，干涉的构成条件比干预更加严格。要构成干涉，相关行为必须是强力的或者是胁迫的，在实际上剥夺了被干涉的国家对有关事项的控制权。其次，干涉在国际法上有明确的定性，干预的国际法定性则较为模糊。不干涉原则是现代国际法的一个基本原则，干预是否违反国际法要视具体情况加以判定。但在某些情况下，干预也存在违反国际法的可能性：一是干预违反了具体的国际条约义务；二是干预的行为构成一国非法行使域外管辖权。
　　二、制裁
　　从国际法层面的实施主体划分，制裁可以分为“多边制裁”和“单边制裁”。在当代国际法机制下，得到国际条约机制明确授权的多边制裁具有合法性。单边制裁是否合法，不能一概而论。不过，无论单边制裁采取了何种具体措施，如违反了主权平等原则和不干涉内政原则，均构成对国际法的违反。
　　三、“长臂管辖”
　　近年来，包括我国在内的不少国家将某些国家漠视他国法律和国际法规则，在缺少合理联系的情况下，对位于域外的人、物及行为进行管辖并实施制裁的行为形象地称为“长臂管辖”。
　　反制裁、反干预、反“长臂管辖”法治体系的发展脉络
　　一、国家关于反制工作表述的梳理
　　反制作为涉外法治工作任务第一次被明确提出，是在2021年3月提请第十三届全国人大四次会议审议的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。该报告强调，“加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”。
　　2021年12月，习近平总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时强调：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。”此处的“长臂管辖”加上了引号，旨在更加清晰地向外界表明，我国反制的“长臂管辖”是指外国以不合理及不合法的方式无节制地扩张域外管辖权的行为。
　　2024年7月，党的二十届三中全会从“完善中国特色社会主义法治体系”和“推进国家安全体系和能力现代化”两个维度对涉外法治相关工作进行部署。其中，“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”被置于“完善涉外国家安全机制”的工作部署中。
　　2026年3月，“十五五”规划纲要强调，“完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系，加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争，深化国际执法安全合作”。由此，反制的表述从“反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’”正式调整为“反制裁、反干预、反‘长臂管辖’”。
　　伴随这一过程，我国反制法治体系经历了从无到有、从构建到完善的历史性发展进程。
　　二、反制法治体系的建设现状
　　从立法层面看，全国人大常委会通过制定新法或修法，不断健全我国涉外法律体系中的反制制度。2023年6月颁布的对外关系法，对我国依法采取必要反制和限制措施作了原则性规定。此外，还有10多部涉外法律规定了具体的反制条款。近年来，我国制定了专门性反制法律。2021年6月，全国人大常委会通过了反外国制裁法。为贯彻实施这部法律，国务院于2025年3月颁布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》。商务部则分别于2020年9月和2021年1月颁布了《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。
　　不过，对于外国不当行使域外管辖权的干预措施，上述法律在很大程度上缺少针对性反制和阻断措施。因此，国务院于2026年4月公布和实施《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》，聚焦应对外国不当域外管辖，进一步丰富了反制法律“工具箱”，是贯彻落实党的二十届四中全会关于反制工作最新部署的重要举措。
　　由此，一个以反外国制裁法及其实施规定和反外国不当域外管辖条例为基石、《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》为支柱以及分散在各涉外法律法规中的反制措施条款为侧翼的反制法律法规体系基本建成。
　　从执法层面看，我国已形成由外交部和商务部主导的反制执法格局；从司法层面看，我国法院已经陆续审理了一些涉及反制法律法规的案件。尽管反制工作取得显著成绩，但面对当前变乱交织的国际形势和日益复杂的涉外法律斗争，我国现行反制法治体系仍存在一些薄弱环节和体系短板，须按照党中央的工作部署，在统筹推进国内法治和涉外法治的系统工程中加快完善。
　　反制裁、反干预、反“长臂管辖”法治体系的完善路径
　　一、完善反制法律法规体系
　　构建系统完备的反制法律法规体系，关键在于制定好立法规划。我国立法机关应分轻重缓急，对未来反制立法作出科学谋划。在规划实施过程中，立法机关应通过立改废释并举，不断完善、优化涉外法律法规的反制措施条款，提高反制“工具箱”质效。
　　对涉及海外利益保护、海关管理、进出口管制、跨境数据流动、反跨境腐败等重点领域的涉外法律法规，须根据实际需要，统筹考虑设置专门的反制章节或者条款，做好配套衔接。鉴于涉外事务复杂多变、需因事施策，涉外法律中的反制条款宜作原则性规定，赋予主管部门相应裁量空间，以增强制度弹性与适用灵活性。
　　二、构建国家利益诉讼检察制度
　　人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，有责任、有义务在反制法治体系中发挥重要作用。我国可在检察公益诉讼积累的成功经验基础上，探索建立国家利益诉讼检察制度。在此制度下，人民检察院可通过提出检察建议，督促行政机关依法履行涉外监督管理职责；还可以国家利益诉讼起诉人身份提起诉讼，捍卫国家主权、安全、发展利益。
　　三、提高反制执法司法水平
　　在执法方面，我国反制法治体系下的各项制裁措施尚欠缺体系贯通的执法协调机制，提高执法反制效能因而构成未来完善反制机制的重中之重。同时，我国行政执法机关在执法过程中要进一步加强释法说理，推进“以案释法”，通过执法实践提高反制法律法规的透明性、稳定性，有力维护国家利益和中国作为负责任大国的形象。
　　鉴于反制案件往往会产生国际影响，需要在全国范围内形成尺度统一、宽严有度的司法裁量标准。最高人民法院应积极行使司法解释权，加强典型案例发布和司法政策指导工作，一方面明确确定反制法律在实践中的实际效力，为维护国家和企业及个人的权益提供有力司法保障；另一方面通过指导各级法院妥当行使司法权限，合理厘定反制法律在司法实践中的适用范围与适用尺度，打造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，为实现更好统筹发展和安全的战略目标提供坚实司法支撑。