加快新兴领域立法 为高质量发展提供坚实法治支撑

　　□ 冯玉军 （中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长）

新兴领域立法的战略擘画
　　科学推进和加强新兴领域立法是以高质量立法推进高质量发展的重大课题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新兴领域立法工作。党的二十大报告强调，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生一系列新业态新模式，但相关法律制度还存在时间差、空白区。
　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步提出，“坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“加强立法规划和立法审查，提高立法质量”“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”。这对新时代新征程上深入进行立法研究、立法预判和立法服务，准确把握“十五五”时期提高立法质量的使命任务，加快新兴领域立法步伐，提高新征程上的立法预见性、立法创新性、立法保障性，具有重大指导意义。
新兴领域立法的时代要求
　　从习近平总书记的重要论述和党中央的立法决策看，新兴领域立法既是重点领域立法的组成部分，又具有自身特点。它着眼于未来大势，体现前瞻性布局，为新技术新应用、新业态新模式健康发展提供法治保障。
　　第一，新兴领域立法要求科学预判，把握社会经济发展的未来脉搏。党的二十大报告提出：“当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展面临新的战略机遇。”这一重大论断深刻洞察世界之变、时代之变、历史之变，为我们正确认识和把握新征程上新的战略机遇，采取科学有效的应对举措提供了科学指引。以科技创新立法为例，科技创新是推动经济社会发展的重要动力，科技自立自强是国家发展的战略支撑，这就要求立法工作以全方位的视野，增强机遇意识、风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，深化科技体制改革，完善促进科学技术成果转化、促进生产要素优化组合、促进政务服务便利化、促进构建高标准市场经济体系以及社会信用的立法，从人才、投入、研究、生产、保护、管理等各方面，系统完善相关法律制度和体制机制，加大法律供给，推动科技创新，为培育新质生产力夯实法治根基。
　　第二，新兴领域立法要求统筹协调，推进从单一管理向协同治理的转变。要发挥国家立法和地方立法两个层面的积极性，坚持科学立法、民主立法、依法立法，推进区域、领域、流域协同立法，实现人大立法、政府立法和地方立法协调融贯，在关键环节增强法治供给能力。例如，低空经济作为规则密集型经济形态，具有整体性、系统性和风险外溢性等特征，故在明确空域作为国家主权资源，其所有权属性明确且不可交易的前提下，构建以中央统一管理为基础的多层级协同机制，通过分类授权、渐进赋权的方式，建立许可控制、指标协调、服务供给的三层治理架构，逐步推动低空空域管理权的合理配置与规范运行，从而为低空经济高质量发展提供制度保障，实现立法约束与市场效率、国家主权与地方发展的有机统一。
　　第三，新兴领域立法要求审慎包容，实现包容性激励和适应性规制。基于法律调整对象的多元性、跨域性、复杂性特点，在立法研究上要从传统的“体系—原则”方法论向“问题—解决”方法论转变。立法理念上要从以“权力—服从”为基础的保护路径转向以“注意义务—社会责任”为核心的规制视角，立法方式上要从静态的部门法调整方式转变为立足实践的动态领域性调整方式，更好发挥政府和市场对新质生产力的共同培育和驱动作用。例如，在人工智能立法方面，要深入研究道德法律化、算法法律化等平台规范的可能及其边界，明确要求人工智能系统提供者承担持续性合规责任，同时构建高位阶综合立法与低位阶专门立法相结合的多层次动态保护体系。又如，在全国统一大市场建设与公平竞争审查制度深化背景下，地方产业促进型立法既要服务区域发展，又要避免行政干预扭曲市场竞争。为此，在领域选择上应审慎聚焦，避免立法泛化；在措施设计上应统筹产业链上下游，增强政策协同性；在立法表述中应精准区分“鼓励”与“支持”类条款，并配套相应的监督与责任机制；注重立法时效性，为产业促进型法规设置合理的生命周期，以适应产业动态发展与政策迭代需要。
　　第四，新兴领域立法要求安全避险，通过加强立法规划、立法论证、立法审查、立法评估等全流程工作，构筑立法“防火墙”。新兴领域立法同建设国家安全法治密切相关，是国家安全能力建设的关键引擎。伴随着公共卫生、生成式人工智能、太空、极地、深海等国家安全新疆域不断出现，国家安全立法必须紧跟时代步伐，从夯基垒台、立柱架梁到系统配套，完善国家安全法律体系。以智能网联汽车立法为例，针对实践中面临的责任认定机制不完善、保险制度适配不足、数据治理成本高、跨部门协同难度大等现实挑战，智能网联汽车立法亟须构建与技术特性相匹配的制度体系，在责任分配、保险创新、数据合规等方面实现更深层次的制度突破，以支撑产业可持续发展。
新兴领域立法的探索创新
　　目前，我国新兴领域立法的先行先试和探索创新已经取得显著成就。除了前述典型的立法例，还可从以下领域的探索阐述。
　　第一，促进实现碳达峰碳中和目标的立法。依据党中央关于“双碳”工作的决策部署和节约能源法、循环经济促进法等法律文件，积极探索在法治轨道上推进“双碳”工作，着力筑牢保障产业绿色发展的法治防线。适时制定关于低碳发展、绿电促进的立法，及时修改水、大气、土壤污染防治以及循环经济促进等方面的法规。目前，有些地方已经颁布地方碳达峰碳中和促进条例，包括总则、基本管理制度、绿色转型、降碳增汇、科技创新、激励措施、法律责任和附则等内容。一方面促进传统产业的高端化智能化绿色化升级，推动战略性新兴产业、高技术产业发展；另一方面着力促进科技创新，推动低碳零碳负碳前沿技术研究开发，鼓励开展碳捕集、利用和封存技术的研发、示范和产业化应用。统筹处理好发展与减排、整体与局部、当前与长远、降碳与群众生活、发展与安全的关系，聚焦重点行业领域减污降碳，推进生产方式和生活方式两个变革，在法规制度设计上体现针对性和可操作性。
　　第二，促进智能制造发展的立法。贯彻落实党中央决策部署，增强改造提升传统产业的法治驱动力和先进制造研发的核心竞争力，通过立法深入推进制造业数字化转型、网络化协同、智能化变革，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。聚焦增强智能制造装备、软件等的自主供给能力，促进构建智能制造创新体系；聚焦智能化转型升级需要，深入推广应用智能制造新技术、新装备，提升企业、行业的智能制造应用水平；聚焦健全完善标准、设施、人才、安全等智能制造发展基础，推动构建完备可靠、先进适用、安全自主的支撑体系；聚焦对智能制造发展的引导和推动，明确财政金融支持、人才服务保障、知识产权保护等激励措施，营造良好的发展环境；为推动“中国智造”转变注入法治动能。
　　第三，促进基因和细胞产业发展的立法。基因和细胞产业已成为生物医药战略性新兴产业的重要赛道。有必要科学厘定生物安全、人类遗传资源等国家事权同产业发展之间的关系，平衡处理创新动力、技术边界、监管职责和风险防范，对细胞采集和储存、研发和临床试验、拓展性使用和拓展性临床试验、应用和生产、科学性审查和伦理审查、促进和保障加以法律规制，为创新主体和市场经营主体发挥优势、抢抓机遇、实现高质量发展营造良好的法治环境。