中国古代官员变动交接制度的传承与发展

　　□ 郝铁川 （河南大学法学院教授）

　　自古至今，公职人员由于黜陟、交流等各种原因会出现岗位的变动，从而带来如何及时报到、如何与后任交接、如何与故旧辞别等一系列问题。这些问题不仅涉及政府工作的正常运转，还关系公务人员的廉洁奉公，因而中国古代法律就此作出了许多规定。
　　第一，官员离任之前的工作交接制度。《秦律十八种·效律》规定，贮藏谷物官府中的佐、吏分别免职或调任时，官府的啬夫必须同离职者一起核验，向新任者交代。如果官府的啬夫免职时已经核验，再发现不足数，由新任者和留任的吏承担罪责。如果未核验并且新任者在职不满一年的，由离职者和留任的吏承担罪责，新任者不承担罪责；如已满一年，虽未核验，也由新任者和留任的吏承担罪责，离职者不承担，其余都依法处理。
　　唐朝将官员离任交接称为“交割”。《唐会要·卷六十八》记载，唐文宗开成三年五月，唐朝政府明确规定官员离任必须等新任到了之后，当面交接完毕，方可离开。在新任未到之前，要指定官员主持工作。
　　宋朝规定前后任不交接清楚，不得离任。《宋会要辑稿·职官》记载，宋英宗治平四年，朝廷下诏：“今后京朝官知县被移者，如所移处阙限未满，见任替人未到，并令且依旧管勾，未得离任。”宋高宗建炎元年下诏要求前后任“交割职事毕，方可离任去职”。
　　明太祖朱元璋颁布《授职到任须知》，规定“凡到任的那一日，便问先任官、首领官、六房吏典，要诸物、诸事明白件数”。规定了新任官要“明白件数”的包括狱囚、田粮、仓库等共计31项内容的交接清单。明代于谦在一份奏章中提出“粮储未完者，不得离任，仍令风宪官稽考伺察”，这是一种新的离任审计观念，明英宗看到奏章后认为很好，颁布命令，按照于谦的离任审计方案执行。
　　清政府规定，凡官员迁调或因其他缘故离任，必须将任内经办的所有公事向新任或署印（暂时代理）官员移交清楚，谓之“交代”，也叫“交盘”。府、州、县的六房书吏要在新官到任前十日内完成交接清单，将离任官员任内经管的一切钱粮，开立旧管（相当于“上期结存”）、新收（相当于“本期收入”）、开除（相当于“本期支出”）、实在（相当于“本期结存”）四项清册，交给接任者。如果账册所记不实，视不同情况依“违制律”“交盘例”分别给予罚俸、降级、革职治罪等处罚。
　　第二，官员离任之前不得接受原来下属的馈赠。《唐律·职制律》“去职之官接受前部属赠与”条规定，凡离任的官员在其家属还未离开任所的情况下，接受从前僚属、士人和百姓的赠与，或者有向他们讨要及借贷财物等一类行为，各自比在任时减三等处罚。《宋刑统·职制律》对此循而未改。
　　第三，官员调任时不得把原来的下属任用到自己新任官府。《秦律十八种·置吏律》规定，官员调任时，不准把原任官府的佐、吏任用到新任的官府。
　　第四，官员必须按照期限赴任新的岗位。《唐律·职制律》“上任限满不启程”条规定，凡官员上任期限已满却不出发赴任的，过一天笞十下，十天加一等，最高处一年徒刑。如果接替的官员已到，原任官员逾期不交接返回，依期满不到任的罪减二等处罚。《大清律例·吏律》“官员赴任过限”条规定，凡已被任命的官员，在京城居住者以任命之日开始，京城之外的被任命者以领到任命状开始，都要按照规定的期限赴任。无故过限者，过一日笞十下，每十日加一等，最高刑可到杖责八十。如果接任的官员已到，与原来的官员按照期限交接完了户籍、钱粮、刑案等方面的事项，有关卷宗、籍册完备，原来的官员无故超过十天不离开原任地，依照赴任过限罪，减二等处罚，《大清律例·吏律》“升除出外文职无故迁延赴任”条规定，通过考试晋升为官方文职人员，已经获得皇帝的命令和凭证，却无故拖延半年以上未出城的人，如果未按规定辞行，仍在城里偷偷住下，要交给有关部门依法处置。
　　第五，官员离任交接的事项不断增加。秦朝官员离任交接内容主要是钱财物资和账目，唐朝则包括仓库、钱物、斛斗（粮食）、文案、户籍、职田、军资器械、兵马战士、军需费用等。宋朝包含财物、户籍、司法、军政、祠祀、公用设施、垦田荒田数等。明朝的官员离任交接，首次出现了生态责任交接。据清雍正、同治《剑州志》记载，明朝正德年间，李壁担任剑州知州时，在古蜀道上补植大量柏树，并发出“官民相禁剪伐”的禁令。从那时起，每逢官员交接任，都要“交树交印”，即增加核查清点当地古柏数量。
　　中国古代关于官员变动离任交接制度的内容十分丰富，其中一些规定已被我国干部管理制度所吸纳。例如，《党政领导干部交流工作规定》第二十一条规定，干部交流必须严格执行下列纪律：（一）任何地方和单位必须执行上级党委（党组）关于干部交流的决定，不得以任何理由拒绝执行。（二）各级党委（党组）必须严格执行干部交流程序，集体研究决定交流对象，不得借干部交流突击提拔干部。任何人不得借干部交流对干部进行打击报复。（三）干部应当服从组织的交流决定。接到交流通知后，须尽快办理工作交接手续，在限定的时间内报到。跨地区跨部门交流的，应当同时迁转行政关系和党的组织关系。无正当理由拒不服从组织安排的，就地免职或者降职使用。（四）调出单位应尽快向调入单位转递干部档案，提供真实情况和材料，不得弄虚作假。调入单位应当认真审核有关材料。（五）干部调离时，不得违反规定随调工作人员，不准随带公共物品；干部调离后，不得干预原单位的工作。这里的第三项纪律规定，与中国古代关于离任官员要及时离开、新任官员要及时报到的有关规定是相通的；第五项纪律规定，与中国古代关于官员调动不得带走原来部下的规定也是相通的。此外，我国公务员法第九十一条关于“公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计”的规定以及《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》的相关规定，与古代官员离任之前要接受审计的制度都有相通之处。
　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全领导班子主要负责人变动交接制度。古代官员离任制度蕴含的智慧和经验，为我国干部管理制度等方面提供了借鉴意义。