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人大视窗
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□ 本报记者 朱宁宁
随着数字经济蓬勃发展，我国灵活就业人员规模已突破2亿人，其中新就业形态劳动者达8400万人。他们活跃在网约配送、出行、网络直播等多个领域，成为劳动力市场的重要组成部分，维系着城市运转与市井烟火。然而，这一群体长期面临职业伤害保障不足、社会保险参保率低、法律制度适配性欠缺等一系列问题，权益保障需求日益迫切。
不久前，《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》（以下简称《报告》）提请全国人大常委会会议审议。《报告》明确了社保提质扩面、优化参保缴费办法的核心方向——用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。同时，研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，提升参保和享受待遇便捷度。
这份清晰的“路线图”如何落地，让社会保障的阳光普照每一位新业态劳动者？多名专家近日就此接受《法治日报》记者采访时呼吁，加快相关立法进程，保障新业态劳动者权益。
试点破冰
摆脱职业伤害保障困境
“以前送单时最怕出意外，现在有了职业伤害保障，心里踏实多了。”在北京从事外卖配送工作的李师傅，是职业伤害保障试点的受益者。
针对新就业形态工作场景复杂、难以适用传统“三工原则”认定工伤的问题，我国于2022年在工伤保险制度框架下，结合新就业形态特点启动职业伤害保险试点，创新推出按单计费、每单必保的保障模式。以美团、京东等平台企业为例，骑手每完成一单配送，平台便同步缴纳相应保障费用，实现风险与保障实时匹配。
人力资源社会保障部最新数据显示，截至2025年10月底，职业伤害保障试点省份已增至17个，试点企业达11家，累计参保人数突破2325万人，实现试点范围内新业态劳动者“应参尽参”。但试点推进中仍面临挑战：保障范围尚未全覆盖，大量非试点企业及未规范注册的劳动者仍处于“盲区”；随着试点扩大，资金收支不平衡等问题逐渐显现。
“新就业形态的壮大，凸显了劳动与社保体系变革的必要性与现实性。”中国社会科学院法学研究所研究员王天玉分析指出，传统“打补丁”式的解决方案难以适配新就业形态发展需求，长远来看必须突破传统制度框架。只有紧跟数字技术节奏，构建全新体系而非对旧有制度进行简单修补，才能从根本上解决职业伤害认定难、保障范围窄等问题。
《报告》明确，未来3年将持续推进职业伤害保障广覆盖，逐步消除保障空白地带。
中国政法大学社会法与社会政策研究中心主任、民商经济法学院社会法研究所所长娄宇建议，在总结试点经验基础上，明确以“劳动行为”作为职业伤害保障核心依据，简化认定流程；同时建立全国统一的保障信息平台，实现跨区域数据共享和待遇衔接，让劳动者异地工作也能享受同等保障。
中国政法大学教授汤闳淼指出，职业伤害保障试点成熟经验应及时修法固化。修法焦点应放在法律关系产生、中断、终止的特殊法律效果，而非形式上新设制度。一方面，新业态社保立法应突破传统劳动关系束缚，通过“责任分担+制度嵌入”建立独立保障模块；另一方面，通过筹资机制将平台缴费与劳动者技能等级、接单稳定性挂钩，体现“投资于人”理念。
精准施策
破解社保参保率低难题
灵活就业人员社会保险参保率不高，是长期存在的棘手问题。数据显示，截至2024年年底，我国灵活就业人员参加职工养老保险、医疗保险人数分别达7057万人、6615.9万人。从整体规模来看，参保率仍处于较低水平，且超过半数的新业态劳动者游离在职工社保体系之外。
缴费负担重是制约参保的关键因素。以职工养老保险为例，灵活就业人员需个人承担20%的缴费比例，对于收入不稳定的新业态劳动者而言压力不小。“每个月收入波动大，有时候连交房租都紧张，实在没余力缴社保。”从事网约车驾驶工作的张先生坦言，自己更倾向于将钱用于即时开支。
此外，现行工伤和失业保险制度以劳动关系为基础，而新业态劳动者与平台企业的劳动关系模糊，导致这两类保险参保通道基本关闭。医疗保险领域问题更为突出，大量外卖骑手、网约车司机等群体游离于职工医保之外。
王天玉指出，参保率低的核心成因是制度设计长期以“标准劳动关系”为前提，新业态劳动者常因劳动关系模糊被排除在强制参保范围之外。同时，户籍限制、缴费负担重、转移接续难等问题进一步抑制参保意愿。他呼吁，通过立法落实2025年中央经济工作会议部署，强化常住地参保服务。同时，构建“平台按单缴费+个人适度分担+政府补贴”的多元筹资机制，从根本上降低个人缴费压力。此外，应完善配套制度，实现医保关系跨区域无缝接续，切实保障劳动者流动中的医疗权益，实现制度公平与风险共担。
中国人民大学教授鲁全认为，对于低收入群体，直接纳入职工社保体系并不现实，应引导其以较高档次参加居民养老保险。他特别强调，制度信任不足是比成本更高的障碍，需要通过稳定政策预期、提升待遇透明度，培育劳动者对社保制度的信心。
中央财经大学教授沈建峰指出，职业伤害保障试点经验可为养老保险改革提供借鉴，但须兼顾养老保险对政策稳定性的更高要求，避免制度频繁调整影响劳动者预期。
加快立法
重构权益保障法治体系
劳动关系难以认定，使得新业态劳动者在与平台产生劳务报酬等争议时，面临格外艰难的维权之路，法律短板成为权益保障的突出瓶颈。
国家层面已意识到立法的紧迫性。《报告》明确提出，将抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，适时修订劳动法、劳动合同法等相关法律，补齐制度短板。地方层面已率先突破，《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》等地方性法规相继出台，为国家立法积累实践经验。
“当前社保领域的诸多问题，根源在于缴费不足与制度分割，而这些问题的解决离不开法律制度体系的支撑。”王天玉指出，法律制度体系构建需聚焦两大关键：一方面明确平台企业责任，要求其在算法透明、安全培训、劳动条件改善等方面履行义务，禁止利用算法设定不合理考核指标或诱导超时工作，从源头减少劳动纠纷；另一方面完善劳动争议解决机制，优化劳动关系认定标准，降低劳动者维权成本，让劳动者权益受损时能“有法可依、有处维权”。
中国政法大学教授王显勇表示，传统劳动关系与新业态的制度区分显著，当前新业态社保实践形式多样，缺乏统一的制度与理论依据，既不公平也不利于构建全国统一大市场。他强调，亟须通过立法确立统一制度逻辑，为新就业形态劳动者权益保障筑牢法治根基。
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| 新业态劳动者权益保障路线图明晰
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| 顶层设计落地生根亟待专项立法提供支撑
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| （ 2026-01-20 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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| 图为浙江杭州外卖骑手“五险一金”参保审核通过，成为享受平台“五险一金”的全职骑手。 CFP供图 |
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□ 本报记者 朱宁宁
随着数字经济蓬勃发展，我国灵活就业人员规模已突破2亿人，其中新就业形态劳动者达8400万人。他们活跃在网约配送、出行、网络直播等多个领域，成为劳动力市场的重要组成部分，维系着城市运转与市井烟火。然而，这一群体长期面临职业伤害保障不足、社会保险参保率低、法律制度适配性欠缺等一系列问题，权益保障需求日益迫切。
不久前，《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》（以下简称《报告》）提请全国人大常委会会议审议。《报告》明确了社保提质扩面、优化参保缴费办法的核心方向——用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。同时，研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，提升参保和享受待遇便捷度。
这份清晰的“路线图”如何落地，让社会保障的阳光普照每一位新业态劳动者？多名专家近日就此接受《法治日报》记者采访时呼吁，加快相关立法进程，保障新业态劳动者权益。
试点破冰
摆脱职业伤害保障困境
“以前送单时最怕出意外，现在有了职业伤害保障，心里踏实多了。”在北京从事外卖配送工作的李师傅，是职业伤害保障试点的受益者。
针对新就业形态工作场景复杂、难以适用传统“三工原则”认定工伤的问题，我国于2022年在工伤保险制度框架下，结合新就业形态特点启动职业伤害保险试点，创新推出按单计费、每单必保的保障模式。以美团、京东等平台企业为例，骑手每完成一单配送，平台便同步缴纳相应保障费用，实现风险与保障实时匹配。
人力资源社会保障部最新数据显示，截至2025年10月底，职业伤害保障试点省份已增至17个，试点企业达11家，累计参保人数突破2325万人，实现试点范围内新业态劳动者“应参尽参”。但试点推进中仍面临挑战：保障范围尚未全覆盖，大量非试点企业及未规范注册的劳动者仍处于“盲区”；随着试点扩大，资金收支不平衡等问题逐渐显现。
“新就业形态的壮大，凸显了劳动与社保体系变革的必要性与现实性。”中国社会科学院法学研究所研究员王天玉分析指出，传统“打补丁”式的解决方案难以适配新就业形态发展需求，长远来看必须突破传统制度框架。只有紧跟数字技术节奏，构建全新体系而非对旧有制度进行简单修补，才能从根本上解决职业伤害认定难、保障范围窄等问题。
《报告》明确，未来3年将持续推进职业伤害保障广覆盖，逐步消除保障空白地带。
中国政法大学社会法与社会政策研究中心主任、民商经济法学院社会法研究所所长娄宇建议，在总结试点经验基础上，明确以“劳动行为”作为职业伤害保障核心依据，简化认定流程；同时建立全国统一的保障信息平台，实现跨区域数据共享和待遇衔接，让劳动者异地工作也能享受同等保障。
中国政法大学教授汤闳淼指出，职业伤害保障试点成熟经验应及时修法固化。修法焦点应放在法律关系产生、中断、终止的特殊法律效果，而非形式上新设制度。一方面，新业态社保立法应突破传统劳动关系束缚，通过“责任分担+制度嵌入”建立独立保障模块；另一方面，通过筹资机制将平台缴费与劳动者技能等级、接单稳定性挂钩，体现“投资于人”理念。
精准施策
破解社保参保率低难题
灵活就业人员社会保险参保率不高，是长期存在的棘手问题。数据显示，截至2024年年底，我国灵活就业人员参加职工养老保险、医疗保险人数分别达7057万人、6615.9万人。从整体规模来看，参保率仍处于较低水平，且超过半数的新业态劳动者游离在职工社保体系之外。
缴费负担重是制约参保的关键因素。以职工养老保险为例，灵活就业人员需个人承担20%的缴费比例，对于收入不稳定的新业态劳动者而言压力不小。“每个月收入波动大，有时候连交房租都紧张，实在没余力缴社保。”从事网约车驾驶工作的张先生坦言，自己更倾向于将钱用于即时开支。
此外，现行工伤和失业保险制度以劳动关系为基础，而新业态劳动者与平台企业的劳动关系模糊，导致这两类保险参保通道基本关闭。医疗保险领域问题更为突出，大量外卖骑手、网约车司机等群体游离于职工医保之外。
王天玉指出，参保率低的核心成因是制度设计长期以“标准劳动关系”为前提，新业态劳动者常因劳动关系模糊被排除在强制参保范围之外。同时，户籍限制、缴费负担重、转移接续难等问题进一步抑制参保意愿。他呼吁，通过立法落实2025年中央经济工作会议部署，强化常住地参保服务。同时，构建“平台按单缴费+个人适度分担+政府补贴”的多元筹资机制，从根本上降低个人缴费压力。此外，应完善配套制度，实现医保关系跨区域无缝接续，切实保障劳动者流动中的医疗权益，实现制度公平与风险共担。
中国人民大学教授鲁全认为，对于低收入群体，直接纳入职工社保体系并不现实，应引导其以较高档次参加居民养老保险。他特别强调，制度信任不足是比成本更高的障碍，需要通过稳定政策预期、提升待遇透明度，培育劳动者对社保制度的信心。
中央财经大学教授沈建峰指出，职业伤害保障试点经验可为养老保险改革提供借鉴，但须兼顾养老保险对政策稳定性的更高要求，避免制度频繁调整影响劳动者预期。
加快立法
重构权益保障法治体系
劳动关系难以认定，使得新业态劳动者在与平台产生劳务报酬等争议时，面临格外艰难的维权之路，法律短板成为权益保障的突出瓶颈。
国家层面已意识到立法的紧迫性。《报告》明确提出，将抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，适时修订劳动法、劳动合同法等相关法律，补齐制度短板。地方层面已率先突破，《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》等地方性法规相继出台，为国家立法积累实践经验。
“当前社保领域的诸多问题，根源在于缴费不足与制度分割，而这些问题的解决离不开法律制度体系的支撑。”王天玉指出，法律制度体系构建需聚焦两大关键：一方面明确平台企业责任，要求其在算法透明、安全培训、劳动条件改善等方面履行义务，禁止利用算法设定不合理考核指标或诱导超时工作，从源头减少劳动纠纷；另一方面完善劳动争议解决机制，优化劳动关系认定标准，降低劳动者维权成本，让劳动者权益受损时能“有法可依、有处维权”。
中国政法大学教授王显勇表示，传统劳动关系与新业态的制度区分显著，当前新业态社保实践形式多样，缺乏统一的制度与理论依据，既不公平也不利于构建全国统一大市场。他强调，亟须通过立法确立统一制度逻辑，为新就业形态劳动者权益保障筑牢法治根基。
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