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环球法治
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□ 章成 陆雨彤
航运业碳排放问题突出，绿色航运作为推动航运业可持续发展的重要途径，正逐渐成为国际关注的焦点。在2005年，欧盟开始推行全球首个碳排放交易系统（以下简称“EU-ETS”“ETS”）。从2024年起，EU-ETS覆盖的行业将扩大至航运业。
EU-ETS阶梯式适用于航运业
EU-ETS是目前世界上最大的碳排放交易市场。EU-ETS以“总量控制与交易”为原则，为欧盟各成员国设立了碳减排目标，并通过市场机制鼓励企业减少温室气体排放，能够预先限制整体排放量。EU-ETS在欧盟内部通过协议分担碳减排任务，覆盖能源、工业、交通等领域的温室气体排放，通过免费发放和拍卖两种方式向企业分配碳排放配额，并且免费配额逐年减少，拍卖配额逐年增加，若碳排放量超过配额，则需要额外购买超出部分。
欧盟将航运业纳入EU-ETS体系是其在绿色航运方面加大步伐的重要措施，也是欧盟在复杂的国际形势和内部离心力量增强形势下重塑自身竞争力的选择。从2024年至2027年，EU-ETS将逐步覆盖欧盟航运业，形成阶梯式适用。在船舶的适用范围上，2024年起适用于5000总吨及以上的货船和客船，2025年起适用于低于5000总吨但不低于400总吨的货船，2027年起适用于5000总吨及以上的海洋工程船舶。实施步骤为，航运公司从2024年开始记录全年排放量，2025年应缴纳2024年报告排放量40%的排放配额，2026年应缴纳2025年报告排放量70%的排放配额，2027年及以后则为100%的排放配额。
EU-ETS适用于航运业的地理范围以航线为基础，若船舶从欧盟成员国管辖范围内的港口出发并到达欧盟成员国管辖范围内港口，或在欧盟成员国管辖的港口内，则需要计算全部排放量。若船舶从欧盟成员国管辖范围内的港口出发到达欧盟管辖以外的港口，或与之相反，则需要计算排放量的50%。需要报告排放量的船舶温室气体类型包括二氧化碳、甲烷与一氧化二氮。
明确航运业碳交易责任主体
在2024年3月1日发布的新修订的2003/87/EC号指令中，EU-ETS对需要承担温室气体排放责任的主体“航运公司”进行了详细规定，包括船舶所有人，以及已从船舶所有人处取得船舶经营责任，并承担《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》相关义务和责任的船舶管理人和光船承租人。
由于在航运业中船舶租赁较为普遍，船舶管理人、船舶所有人通常不是船舶的直接经营者，因此依据“污染者付费”原则，二者不会是碳交易费用的最终承担者。船舶所有人应与交易相对方签署“授权书”，转让其在EU-ETS下的义务。承担EU-ETS义务的“污染者”应为决定购买EU-ETS涉及燃料、航线运营等事项的一方。在实践中，欧盟支持ETS义务的履行成本最终由燃料的购买方或船舶的运营者承担。当船舶的实际运营者和船东因破产等无法承担费用的，船舶所有人可能会被认定为最终责任人。
根据EU-ETS，航运公司首先需要向主管机关申请开立账户，一个航运公司对应一个主管机关和账户。不论航运公司属于哪个国家，其主管机关均须为欧盟成员国内的国内机关。目前，除了欧盟已公布的航运公司及其主管国，其他航运公司可以根据4年内停靠次数最多的欧盟成员国作为主管国，若4年内未停靠，则以第一次停靠的欧盟成员国为准。其后的义务包括定期提交监测计划、上一年度公司船舶及公司总体的温室气体排放报告、缴纳排放配额等。这些义务较为专业和复杂，在实际操作中交由船舶管理人履行更为便利，船舶管理人也可能会据此收取附加费用。因此，不同的交易主体在未来有必要在船管协议、租船合同中添加EU-ETS条款，对责任和义务进行合理分配。
2015年，欧盟建立了航运业温室气体排放的监测、报告与核查（monitoring，reporting and verification，以下简称“MRV”）制度。MRV是欧盟将EU-ETS适用于航运业的早期准备工作，将强制手段与市场机制相结合，形成了配套制度。MRV主要通过强制收集航运公司内部产生的温室气体排放数据并进行核算，为碳减排计划的执行、碳配额的数量和价格提供可靠的数据支持。随着EU-ETS扩大适用于航运业，MRV制度也进行了同步修改，在船舶类型以及温室气体类型等方面修改至与EU-ETS的范围相同。
EU-ETS适用于航运业饱受争议
目前，国际航运领域尚未建立普遍的碳排放交易机制。但欧盟碳排放交易制度并不局限于欧盟内部，将全球船舶纳入EU-ETS和EU-MRV的机制之下属于通过单边行为为其他国家施加义务，引起了国际社会的反对。欧盟不仅对发生在欧盟境内的船舶温室气体排放进行管辖，也对发生在欧盟境外的船舶温室气体排放进行管辖，构成域外管辖，在国际法上的合法性存疑。对于船舶来说，在欧盟海域外可能将受到船旗国、欧盟、国际航运规则的三重管制压力。
此外，欧盟将航运业纳入EU-ETS体系违背了国际环境法“共同但有区别”原则。“共同但有区别”原则要求在全球环境治理中发达国家承担比发展中国家更大的责任，根据各国国情的不同采取适当行动和措施。不同国家、不同航运公司的碳监测、碳减排水平存在差异，而EU-ETS规则未对不同国家的国情和经济发展水平进行区分。由于各国航运企业的碳排放量、碳配额、碳信用等存在不确定性，且二氧化碳以及其他温室气体不同于一般工业排放，其排放源分散、移动性强，且受到航行路线、船舶类型、燃料种类等多种因素的影响，对计量、监测和报告航运活动中的碳排放量的技术手段和数据管理提出了极高要求。一方面，会给其他国家的政策带来压力，增加发达国家和发展中国家之间的绿色壁垒。另一方面，会导致发展中国家的航运公司承担更高昂的减排责任和成本。
EU-ETS作为区域单边立法背离了IMO的统筹管理。尽管EU-ETS和MRV制度在市场化措施、减排数据监管方面具有一定的先进性，可以通过影响IMO的规则制定提高国际航运碳减排治理标准，但欧盟与IMO之间尚未建立制度间的衔接，使得国际绿色航运治理规则碎片化，冲击国际航运碳减排多边框架。一些船舶可能会通过购买配额规避IMO排放标准。欧盟作为EU-ETS规则的制定者，掌握着规则和定价的主导权和优先权。若EU-ETS的单边定价本身无法与国际多边市场兼容，反而会对发展中国家施加不公平的负担。此外，EU-ETS作为市场手段通过定价交易的方式鼓励各国企业减排，限定了排放总额但没有规定具体减排措施的结果导向却可能致使航运公司采取绕航、在特定港口更换船舶的方式达到监管统计上减排的结果。一些船舶为了避免挂靠欧盟港口，可能会行驶更长的航程，排放更多的温室气体，并不一定能在实际上有效激发企业绿色转型的主观能动性。
（作者单位：武汉大学中国边界与海洋研究院）
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| 欧盟碳排放权交易体系在航运业适用的合法性存疑
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| （ 2025-01-06 ） 稿件来源： 法治日报环球法治 |
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□ 章成 陆雨彤
航运业碳排放问题突出，绿色航运作为推动航运业可持续发展的重要途径，正逐渐成为国际关注的焦点。在2005年，欧盟开始推行全球首个碳排放交易系统（以下简称“EU-ETS”“ETS”）。从2024年起，EU-ETS覆盖的行业将扩大至航运业。
EU-ETS阶梯式适用于航运业
EU-ETS是目前世界上最大的碳排放交易市场。EU-ETS以“总量控制与交易”为原则，为欧盟各成员国设立了碳减排目标，并通过市场机制鼓励企业减少温室气体排放，能够预先限制整体排放量。EU-ETS在欧盟内部通过协议分担碳减排任务，覆盖能源、工业、交通等领域的温室气体排放，通过免费发放和拍卖两种方式向企业分配碳排放配额，并且免费配额逐年减少，拍卖配额逐年增加，若碳排放量超过配额，则需要额外购买超出部分。
欧盟将航运业纳入EU-ETS体系是其在绿色航运方面加大步伐的重要措施，也是欧盟在复杂的国际形势和内部离心力量增强形势下重塑自身竞争力的选择。从2024年至2027年，EU-ETS将逐步覆盖欧盟航运业，形成阶梯式适用。在船舶的适用范围上，2024年起适用于5000总吨及以上的货船和客船，2025年起适用于低于5000总吨但不低于400总吨的货船，2027年起适用于5000总吨及以上的海洋工程船舶。实施步骤为，航运公司从2024年开始记录全年排放量，2025年应缴纳2024年报告排放量40%的排放配额，2026年应缴纳2025年报告排放量70%的排放配额，2027年及以后则为100%的排放配额。
EU-ETS适用于航运业的地理范围以航线为基础，若船舶从欧盟成员国管辖范围内的港口出发并到达欧盟成员国管辖范围内港口，或在欧盟成员国管辖的港口内，则需要计算全部排放量。若船舶从欧盟成员国管辖范围内的港口出发到达欧盟管辖以外的港口，或与之相反，则需要计算排放量的50%。需要报告排放量的船舶温室气体类型包括二氧化碳、甲烷与一氧化二氮。
明确航运业碳交易责任主体
在2024年3月1日发布的新修订的2003/87/EC号指令中，EU-ETS对需要承担温室气体排放责任的主体“航运公司”进行了详细规定，包括船舶所有人，以及已从船舶所有人处取得船舶经营责任，并承担《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》相关义务和责任的船舶管理人和光船承租人。
由于在航运业中船舶租赁较为普遍，船舶管理人、船舶所有人通常不是船舶的直接经营者，因此依据“污染者付费”原则，二者不会是碳交易费用的最终承担者。船舶所有人应与交易相对方签署“授权书”，转让其在EU-ETS下的义务。承担EU-ETS义务的“污染者”应为决定购买EU-ETS涉及燃料、航线运营等事项的一方。在实践中，欧盟支持ETS义务的履行成本最终由燃料的购买方或船舶的运营者承担。当船舶的实际运营者和船东因破产等无法承担费用的，船舶所有人可能会被认定为最终责任人。
根据EU-ETS，航运公司首先需要向主管机关申请开立账户，一个航运公司对应一个主管机关和账户。不论航运公司属于哪个国家，其主管机关均须为欧盟成员国内的国内机关。目前，除了欧盟已公布的航运公司及其主管国，其他航运公司可以根据4年内停靠次数最多的欧盟成员国作为主管国，若4年内未停靠，则以第一次停靠的欧盟成员国为准。其后的义务包括定期提交监测计划、上一年度公司船舶及公司总体的温室气体排放报告、缴纳排放配额等。这些义务较为专业和复杂，在实际操作中交由船舶管理人履行更为便利，船舶管理人也可能会据此收取附加费用。因此，不同的交易主体在未来有必要在船管协议、租船合同中添加EU-ETS条款，对责任和义务进行合理分配。
2015年，欧盟建立了航运业温室气体排放的监测、报告与核查（monitoring，reporting and verification，以下简称“MRV”）制度。MRV是欧盟将EU-ETS适用于航运业的早期准备工作，将强制手段与市场机制相结合，形成了配套制度。MRV主要通过强制收集航运公司内部产生的温室气体排放数据并进行核算，为碳减排计划的执行、碳配额的数量和价格提供可靠的数据支持。随着EU-ETS扩大适用于航运业，MRV制度也进行了同步修改，在船舶类型以及温室气体类型等方面修改至与EU-ETS的范围相同。
EU-ETS适用于航运业饱受争议
目前，国际航运领域尚未建立普遍的碳排放交易机制。但欧盟碳排放交易制度并不局限于欧盟内部，将全球船舶纳入EU-ETS和EU-MRV的机制之下属于通过单边行为为其他国家施加义务，引起了国际社会的反对。欧盟不仅对发生在欧盟境内的船舶温室气体排放进行管辖，也对发生在欧盟境外的船舶温室气体排放进行管辖，构成域外管辖，在国际法上的合法性存疑。对于船舶来说，在欧盟海域外可能将受到船旗国、欧盟、国际航运规则的三重管制压力。
此外，欧盟将航运业纳入EU-ETS体系违背了国际环境法“共同但有区别”原则。“共同但有区别”原则要求在全球环境治理中发达国家承担比发展中国家更大的责任，根据各国国情的不同采取适当行动和措施。不同国家、不同航运公司的碳监测、碳减排水平存在差异，而EU-ETS规则未对不同国家的国情和经济发展水平进行区分。由于各国航运企业的碳排放量、碳配额、碳信用等存在不确定性，且二氧化碳以及其他温室气体不同于一般工业排放，其排放源分散、移动性强，且受到航行路线、船舶类型、燃料种类等多种因素的影响，对计量、监测和报告航运活动中的碳排放量的技术手段和数据管理提出了极高要求。一方面，会给其他国家的政策带来压力，增加发达国家和发展中国家之间的绿色壁垒。另一方面，会导致发展中国家的航运公司承担更高昂的减排责任和成本。
EU-ETS作为区域单边立法背离了IMO的统筹管理。尽管EU-ETS和MRV制度在市场化措施、减排数据监管方面具有一定的先进性，可以通过影响IMO的规则制定提高国际航运碳减排治理标准，但欧盟与IMO之间尚未建立制度间的衔接，使得国际绿色航运治理规则碎片化，冲击国际航运碳减排多边框架。一些船舶可能会通过购买配额规避IMO排放标准。欧盟作为EU-ETS规则的制定者，掌握着规则和定价的主导权和优先权。若EU-ETS的单边定价本身无法与国际多边市场兼容，反而会对发展中国家施加不公平的负担。此外，EU-ETS作为市场手段通过定价交易的方式鼓励各国企业减排，限定了排放总额但没有规定具体减排措施的结果导向却可能致使航运公司采取绕航、在特定港口更换船舶的方式达到监管统计上减排的结果。一些船舶为了避免挂靠欧盟港口，可能会行驶更长的航程，排放更多的温室气体，并不一定能在实际上有效激发企业绿色转型的主观能动性。
（作者单位：武汉大学中国边界与海洋研究院）
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