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法治政府
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□ 周雨 张真理
行政裁量权基准是行政机关开展行政执法工作的具体尺度和标准，行政裁量权基准制度的完善与发展是新时代法治政府建设再上新台阶的关键之一。近日，国务院办公厅正式印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），首次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面系统规定。《意见》是在总结全国各地行政裁量权基准制度实践经验和存在问题的基础上，规范行政裁量权、提高行政执法水平的重要举措，为建立健全行政裁量权基准制度建设提供了基本遵循，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供了有力法治保障。
《意见》明确了行政裁量权基准的制定权限。据统计，我国省级政府部门制定的本系统（领域）行政裁量权基准约有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的本行政区域内行政裁量权基准约有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准数量近3000个。为进一步规范行政裁量权基准制定工作，《意见》依据法律法规的相关规定，结合基层实际情况，对制定行政裁量权基准的主体作了限定，明确了国务院有关部门和地方各级政府及其部门的职责，行政裁量权基准制定的主体责任主要由省一级的政府有关部门、设区的市和自治州的政府及其部门承担，而县级人民政府及其部门仅能对适用上级行政机关制定的行政裁量权基准，在法定范围内予以合理细化量化；实行垂直管理部门的制定责任主要由国务院有关部门承担。《意见》坚持法制统一原则，要求行政裁量权基准在无法律、法规、规章依据的情况下不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益；就同一行政执法事项，下级行政机关原则上应直接适用上级行政机关已经制定的行政裁量权基准等。
《意见》严格了行政裁量权基准的制定程序。针对没有明确规定具体的制定程序、部分行政裁量权基准的发文层级较低、某些行政裁量权基准仅作为内部工作规范等突出问题，《意见》提出“严格行政裁量权基准制定程序”，并从明确制定程序和充分研究论证两方面作出部署。《意见》明确要求，以规章形式制定行政裁量权基准的，要按照《规章制定程序条例》规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序；以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。《意见》要求，制定行政裁量权基准，要根据管理需要，科学分析影响行政执法行为的裁量因素，充分考量行政裁量权基准的实施效果，做好裁量阶次与裁量因素的科学衔接、有效结合，实现各裁量阶次适当、均衡，确保行政执法适用的具体标准科学合理、管用好用。
《意见》细化了行政裁量权基准的制定内容。《意见》从推动行政处罚裁量适当、行政许可便捷高效、行政征收征用公平合理以及规范行政确认、行政给付、行政强制和行政检查行为等方面，进一步细化了行政裁量权基准的适用领域和具体要求。尤其是在破解目前行政处罚中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等热点问题上，《意见》作出了专门规定。一是要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化、量化行政处罚裁量权基准，从而明确提出行政处罚裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容，以防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。二是要严格依照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。三是要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。四是要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用。
《意见》强化了行政裁量权基准管理。针对行政裁量权基准在实践中适用不规范、管理不到位等问题，《意见》从规范适用行政裁量权基准、强化日常监督管理、大力推进技术运用三个方面作出规定。在规范适用行政裁量权基准方面，明确要求行政机关在作出行政执法决定前，以及在行政执法决定书中要告知适用基准情况；在强化日常监督管理方面，强调通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查；在大力推进技术运用方面，强调充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为执法人员办理案件提供精准指引。
（作者分别系北京市社会科学院助理研究员、博士后；北京市社会科学院法治所所长、研究员）
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| 完善行政裁量权基准制度 提高依法行政水平
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| （ 2022-08-26 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 周雨 张真理
行政裁量权基准是行政机关开展行政执法工作的具体尺度和标准，行政裁量权基准制度的完善与发展是新时代法治政府建设再上新台阶的关键之一。近日，国务院办公厅正式印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），首次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面系统规定。《意见》是在总结全国各地行政裁量权基准制度实践经验和存在问题的基础上，规范行政裁量权、提高行政执法水平的重要举措，为建立健全行政裁量权基准制度建设提供了基本遵循，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供了有力法治保障。
《意见》明确了行政裁量权基准的制定权限。据统计，我国省级政府部门制定的本系统（领域）行政裁量权基准约有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的本行政区域内行政裁量权基准约有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准数量近3000个。为进一步规范行政裁量权基准制定工作，《意见》依据法律法规的相关规定，结合基层实际情况，对制定行政裁量权基准的主体作了限定，明确了国务院有关部门和地方各级政府及其部门的职责，行政裁量权基准制定的主体责任主要由省一级的政府有关部门、设区的市和自治州的政府及其部门承担，而县级人民政府及其部门仅能对适用上级行政机关制定的行政裁量权基准，在法定范围内予以合理细化量化；实行垂直管理部门的制定责任主要由国务院有关部门承担。《意见》坚持法制统一原则，要求行政裁量权基准在无法律、法规、规章依据的情况下不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益；就同一行政执法事项，下级行政机关原则上应直接适用上级行政机关已经制定的行政裁量权基准等。
《意见》严格了行政裁量权基准的制定程序。针对没有明确规定具体的制定程序、部分行政裁量权基准的发文层级较低、某些行政裁量权基准仅作为内部工作规范等突出问题，《意见》提出“严格行政裁量权基准制定程序”，并从明确制定程序和充分研究论证两方面作出部署。《意见》明确要求，以规章形式制定行政裁量权基准的，要按照《规章制定程序条例》规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序；以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。《意见》要求，制定行政裁量权基准，要根据管理需要，科学分析影响行政执法行为的裁量因素，充分考量行政裁量权基准的实施效果，做好裁量阶次与裁量因素的科学衔接、有效结合，实现各裁量阶次适当、均衡，确保行政执法适用的具体标准科学合理、管用好用。
《意见》细化了行政裁量权基准的制定内容。《意见》从推动行政处罚裁量适当、行政许可便捷高效、行政征收征用公平合理以及规范行政确认、行政给付、行政强制和行政检查行为等方面，进一步细化了行政裁量权基准的适用领域和具体要求。尤其是在破解目前行政处罚中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等热点问题上，《意见》作出了专门规定。一是要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化、量化行政处罚裁量权基准，从而明确提出行政处罚裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容，以防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。二是要严格依照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。三是要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。四是要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用。
《意见》强化了行政裁量权基准管理。针对行政裁量权基准在实践中适用不规范、管理不到位等问题，《意见》从规范适用行政裁量权基准、强化日常监督管理、大力推进技术运用三个方面作出规定。在规范适用行政裁量权基准方面，明确要求行政机关在作出行政执法决定前，以及在行政执法决定书中要告知适用基准情况；在强化日常监督管理方面，强调通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查；在大力推进技术运用方面，强调充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为执法人员办理案件提供精准指引。
（作者分别系北京市社会科学院助理研究员、博士后；北京市社会科学院法治所所长、研究员）
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