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法学院
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□ 江林
当前，地方组织法、长江保护法以及部分地方性法规中已不乏区域协同立法的相关规定。但这些法律规范尚不能为区域协同立法实践提供详尽指引，区域协同立法的规范依据有必要从以下几个方面予以系统性健全。
一是在法律体系中统一区域协同立法的规范表述。目前，区域协同立法在法律规范中还被表述为“立法协作”“立法协同”“立法沟通与协作”“共同立法”“联合立法”“协同区域立法”等，有必要对这种纷繁、混乱的规范表达现状予以认真地梳理与矫正。二是适时修改立法法，在第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”部分增加区域协同立法条款，将区域协同立法融入我国立法体制之中。明确区域协同立法的规范载体范围除地方性法规外，还包括经济特区法规、自治条例和单行条例、地方政府规章；明确区域协同立法并不局限于同行政级别的地方立法主体之间，不相隶属的跨行政级别地方立法主体之间根据区域协调发展的需要，也可以开展区域协同立法。三是根据国家法律的修改情况，及时清理地方性法规及其他规范性文件中有关区域协同立法的内容，避免与上位法相抵触。四是在立法技术方面，应注重提升相关法律规范的精细程度，避免因宣言性内容较多、简略式立法突出而导致操作性不足。
完善区域协同立法工作机制
区域协同立法的实现需要一整套工作机制作为保障。在遵循地方立法一般性程序链条的基础上，结合京津冀、长三角、成渝等区域的协同立法实践经验，可以提炼出区域协同立法所需的三项基础性工作机制：区域协商机制、上级指导机制、纠纷协调机制。因此，区域协同立法工作机制的完善应围绕此三方面展开。
完善区域协同立法主体间的协商机制。区域协同立法主体主要通过举办立法联席会议、召开立法座谈会议、签订立法合作协议、组建立法工作小组等方式进行协商。在完善区域协商机制的过程中，一是要明确区域协同立法联席会议的设置条件及运行机制；二是要从合法性、必要性、可行性、关联性、协调性、影响性等维度构建科学的区域协同立法立项标准体系；三是可以探索共同委托第三方起草、向社会公众公开征集草案等区域协同立法草案起草方式；四是可以通过联合向社会公众征求意见、共同建立区域协同立法咨询专家库等方式，强化社会公众对区域协同立法活动的参与；五是要在法规清理、立法后评估等立法完善阶段建立合作机制，实现立法的全过程协同。
完善上级立法主体对下级区域协同立法活动的指导机制。为保证区域协同立法符合国家整体利益、契合国家发展大局，中央或省级立法主体有必要对下级区域协同立法活动提供必要指导。一方面，可要求区域协同立法项目在立项前应向共同的上级人大常委会或上级政府报备；另一方面，上级人大常委会、上级政府可提前介入，参与到下级区域协同立法活动中。此外，上级指导机制还应与地方立法审批机制、备案审查机制等既有制度资源联动配合，形成制度防线，从而从事前、事中、事后为区域协同立法活动设置必要的制度性约束。当然，上级立法主体对下级区域协同立法活动的指导应符合合法性原则、必要性原则以及尊重地方的积极性、主动性原则。
完善区域协同立法主体间的纠纷协调机制。受本位主义、专业偏执、信息不对称等多方面因素的影响，区域协同立法主体之间产生分歧甚至冲突都是极有可能的，因此也就有了引入纠纷协调机制的必要。首先，为了可以通过自行协商机制解决区域协同立法纠纷，应加强区域协同立法主体的协商意识建设与协商能力培养。其次，当自行协商无法达成一致时，共同的上级立法主体可以借助其政治权威与法治权威，自上而下地调解、裁决区域协同立法主体间纠纷。最后，从更长远意义上而言，还需要考虑构建起我国国家机关之间的纠纷仲裁机制或者改革行政诉讼制度。
理顺区域协同立法配套机制
区域协同立法只是多种区域协调发展机制之一，且立法实效还受到执法、司法、监督等活动的影响。因此，区域协同立法的良好运转及效能提升，需要加强其与相关配套机制的密切配合，理顺区域内立法、执法、司法、监督等各环节之间的关系，使之形成系统化的机制体系，共同促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。一是加强区域执法联动。区域内行政执法部门可以通过共享执法信息、执法协助、联合执法、执法互认、统一行政处罚裁量基准、执法人员交流互派等工作机制，履行区域协同立法规范设定的区域执法联动职责。二是加强区域司法协作。区域内司法部门可以通过举办司法协作联席会议、发布区域典型案例、开展审判经验研讨、探索区域司法裁判标准化等途径整合司法资源，促进区域司法效率和司法公正的实现。三是加强备案审查、执法检查等监督环节的区域协同，形成从协同立法到协同监督的闭环。一方面，通过协同开展备案审查可以发现与区域协同立法相冲突的规范性文件，从而保证区域内地方分散立法与区域协同立法协调统一；另一方面，通过协同开展执法检查则可以检验区域协同立法的实施效果，并督促区域协同立法规范落实到位。
（作者单位：四川大学法学院）
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| 推进区域协同立法发展的基本路径
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| （ 2022-08-03 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 江林
当前，地方组织法、长江保护法以及部分地方性法规中已不乏区域协同立法的相关规定。但这些法律规范尚不能为区域协同立法实践提供详尽指引，区域协同立法的规范依据有必要从以下几个方面予以系统性健全。
一是在法律体系中统一区域协同立法的规范表述。目前，区域协同立法在法律规范中还被表述为“立法协作”“立法协同”“立法沟通与协作”“共同立法”“联合立法”“协同区域立法”等，有必要对这种纷繁、混乱的规范表达现状予以认真地梳理与矫正。二是适时修改立法法，在第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”部分增加区域协同立法条款，将区域协同立法融入我国立法体制之中。明确区域协同立法的规范载体范围除地方性法规外，还包括经济特区法规、自治条例和单行条例、地方政府规章；明确区域协同立法并不局限于同行政级别的地方立法主体之间，不相隶属的跨行政级别地方立法主体之间根据区域协调发展的需要，也可以开展区域协同立法。三是根据国家法律的修改情况，及时清理地方性法规及其他规范性文件中有关区域协同立法的内容，避免与上位法相抵触。四是在立法技术方面，应注重提升相关法律规范的精细程度，避免因宣言性内容较多、简略式立法突出而导致操作性不足。
完善区域协同立法工作机制
区域协同立法的实现需要一整套工作机制作为保障。在遵循地方立法一般性程序链条的基础上，结合京津冀、长三角、成渝等区域的协同立法实践经验，可以提炼出区域协同立法所需的三项基础性工作机制：区域协商机制、上级指导机制、纠纷协调机制。因此，区域协同立法工作机制的完善应围绕此三方面展开。
完善区域协同立法主体间的协商机制。区域协同立法主体主要通过举办立法联席会议、召开立法座谈会议、签订立法合作协议、组建立法工作小组等方式进行协商。在完善区域协商机制的过程中，一是要明确区域协同立法联席会议的设置条件及运行机制；二是要从合法性、必要性、可行性、关联性、协调性、影响性等维度构建科学的区域协同立法立项标准体系；三是可以探索共同委托第三方起草、向社会公众公开征集草案等区域协同立法草案起草方式；四是可以通过联合向社会公众征求意见、共同建立区域协同立法咨询专家库等方式，强化社会公众对区域协同立法活动的参与；五是要在法规清理、立法后评估等立法完善阶段建立合作机制，实现立法的全过程协同。
完善上级立法主体对下级区域协同立法活动的指导机制。为保证区域协同立法符合国家整体利益、契合国家发展大局，中央或省级立法主体有必要对下级区域协同立法活动提供必要指导。一方面，可要求区域协同立法项目在立项前应向共同的上级人大常委会或上级政府报备；另一方面，上级人大常委会、上级政府可提前介入，参与到下级区域协同立法活动中。此外，上级指导机制还应与地方立法审批机制、备案审查机制等既有制度资源联动配合，形成制度防线，从而从事前、事中、事后为区域协同立法活动设置必要的制度性约束。当然，上级立法主体对下级区域协同立法活动的指导应符合合法性原则、必要性原则以及尊重地方的积极性、主动性原则。
完善区域协同立法主体间的纠纷协调机制。受本位主义、专业偏执、信息不对称等多方面因素的影响，区域协同立法主体之间产生分歧甚至冲突都是极有可能的，因此也就有了引入纠纷协调机制的必要。首先，为了可以通过自行协商机制解决区域协同立法纠纷，应加强区域协同立法主体的协商意识建设与协商能力培养。其次，当自行协商无法达成一致时，共同的上级立法主体可以借助其政治权威与法治权威，自上而下地调解、裁决区域协同立法主体间纠纷。最后，从更长远意义上而言，还需要考虑构建起我国国家机关之间的纠纷仲裁机制或者改革行政诉讼制度。
理顺区域协同立法配套机制
区域协同立法只是多种区域协调发展机制之一，且立法实效还受到执法、司法、监督等活动的影响。因此，区域协同立法的良好运转及效能提升，需要加强其与相关配套机制的密切配合，理顺区域内立法、执法、司法、监督等各环节之间的关系，使之形成系统化的机制体系，共同促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。一是加强区域执法联动。区域内行政执法部门可以通过共享执法信息、执法协助、联合执法、执法互认、统一行政处罚裁量基准、执法人员交流互派等工作机制，履行区域协同立法规范设定的区域执法联动职责。二是加强区域司法协作。区域内司法部门可以通过举办司法协作联席会议、发布区域典型案例、开展审判经验研讨、探索区域司法裁判标准化等途径整合司法资源，促进区域司法效率和司法公正的实现。三是加强备案审查、执法检查等监督环节的区域协同，形成从协同立法到协同监督的闭环。一方面，通过协同开展备案审查可以发现与区域协同立法相冲突的规范性文件，从而保证区域内地方分散立法与区域协同立法协调统一；另一方面，通过协同开展执法检查则可以检验区域协同立法的实施效果，并督促区域协同立法规范落实到位。
（作者单位：四川大学法学院）
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