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法学院
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□ 吕东梅
十三届全国人大常委会将社会救助法列入五年立法规划，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，加快了社会救助法的立法进程。
社会救助法的立法定位应当是一部“权利保护法”和“义务设定法”。社会救助法虽然有必要规定很多行政管理事项，比如救助标准的制定、救助资格的申请和审批以及救助资金的发放等，但其本质上仍然是一部“权利保护法”，是困难群体成员依宪、依法享有之社会救助权利的保护法。国家和具体行政机关享有的行政管理权限必须受到国家社会保障义务的规范和约束。可以说，社会救助法的根本任务是赋予国家在有限资源的基础上平衡各方利益，及时、有效、公平地对符合法定条件的困难群体成员提供社会救助服务。
第一，社会救助立法应当确立“量力而行、适度救助”原则。社会救助既要彰显以人民为中心的思想，又要坚持实事求是的原则。社会救助具有补充性特征，是用尽其他办法仍不能保证国民生存必需时的辅助手段，是最后一道社会保障网。因此，社会救助立法工作应当遵循“量力而行、适度救助”原则。
第二，社会救助立法首先需要树立正确的社会救助观念，其核心是坚持以人为本。社会救助应当贯彻和落实以人为本理念，通过多元化的救助方式提升受助人的生存能力、工作能力和生活幸福指数。未来立法应当坚持以人民为中心、坚持法律面前人人平等等社会主义法治基本原则，通过详尽科学的社会救助立法落实政府责任，保障困难群众的生存权、发展权，保证社会救助制度沿着可持续的法治轨道前进。法治社会的个人应当享有与社会经济发展相适应的发展权，使得个人的价值在社会中得到更充分的实现。未来我国社会救助立法在内容上除了要以最低生活保障为中心，也应当涵盖住房、教育、医疗、养老、就业、权益救助等多项内容；对于特殊困难群体，还可以有针对性地开展专项救助，比如对子女抚养负担过重的家庭，可以考虑给予特殊的“儿童抚养补助”等。
第三，国家、社会、个人责任并重已逐渐成为各国社会救助立法的共识。社会救助制度体现了国家对公民的义务和责任，同时也强调个人的努力和自立。通过社会救助制度法治化，推动形成全方位社会救助格局，保障政府、社会组织、群众个体共同参与。我国社会救助一直都是以政府为主体，过多强调政府责任，过度依靠政府财政拨款，民间资本、社会力量参与社会救助发展缓慢。社会救助制度高效运行要求治理体制必须高效、责任分担应当明确。未来我国社会救助立法应当贯彻救助与发展相结合的理念，通过设定合理的救助标准，避免受助人对国家救助形成依赖。同时，社会救助还须统筹发展，在政府、社会、个人间形成合力，通过政社合作、多元共治，推动社会救助相关政策的落地。在制度设计中，建立公共资源支持社区慈善组织帮扶困难群体的制度保障，以慈善资源壮大政府救助工作的保障能力。对于小微型慈善组织，应当以备案制取代审批制。此外，强化其与社会救助机构和村（居）委会的联动，加快形成立足城乡基层社区的社会救助及相关服务网络，促使社会救助的功能得到整合、优化。
第四，通过社会救助立法，推进社会救助体系的科学治理和转型。一是弥补法律规范空白。创新和建立社会救助新标准，将社会救助新标准纳入国民经济和社会发展五年规划、每五年调整一次，确保社会救助政策的稳定性和连续性；二是注重救助体系整合。通过立法，实现低保、医疗、教育等各种社会救助体系的良性互动，理顺各种社会救助形式之间的关系，切实保障民生的同时，促进社会救助制度的法治化；三是强调回应现实发展。立足于权利保护要求，明确政府无法定理由不得单方变更社会救助的规则，破除社会救助的随意性。基于人本理念，授权有条件的地方针对生存照顾以外的社会救助需求进行立法和救助。
第五，破解收入核定难题，加强诚信体系制度建设，加大失信违法行为惩戒力度，发挥诚信体系价值导向功能。授权行政机关利用大数据技术助力精准认定社会救助受助人，对受助人实现动态管理（建立社会救助资格的合理退出机制），在完善经济状况信息共享核对跨部门合作机制的基础上，通过立法加强失信惩戒力度，根据失信程度，采取相应惩戒措施，建立并健全社会救助领域的诚信体系，使诚信意识深入人心，促进救助领域诚信管理法治化。注重通过社会救助立法弘扬传统诚信文化，营造浓厚的诚信氛围，充分发挥诚信体系建设的引导功能。
社会救助是现代社会治理进程中不可或缺的一种重要手段，对于缓解社会矛盾、促进和谐社会建设具有重要意义。推进社会救助立法，从而实现社会救助管理的法治化，不仅是新时期我国社会救助公平、科学发展的现实需要，进而实现保障被救助群体法定权利、回应人民群众对美好生活向往的良好效果，对于维系社会和谐稳定、促进社会治理良性发展也具有重要意义。可以说，社会救助法是我国社会救助制度从依靠行政法规和各级政府及主管部门的政策性文件规制的不成熟制度安排正式步入成熟、定型发展新阶段的重要标志。
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| 加快完善社会救助立法的对策建议
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| （ 2022-07-20 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 吕东梅
十三届全国人大常委会将社会救助法列入五年立法规划，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，加快了社会救助法的立法进程。
社会救助法的立法定位应当是一部“权利保护法”和“义务设定法”。社会救助法虽然有必要规定很多行政管理事项，比如救助标准的制定、救助资格的申请和审批以及救助资金的发放等，但其本质上仍然是一部“权利保护法”，是困难群体成员依宪、依法享有之社会救助权利的保护法。国家和具体行政机关享有的行政管理权限必须受到国家社会保障义务的规范和约束。可以说，社会救助法的根本任务是赋予国家在有限资源的基础上平衡各方利益，及时、有效、公平地对符合法定条件的困难群体成员提供社会救助服务。
第一，社会救助立法应当确立“量力而行、适度救助”原则。社会救助既要彰显以人民为中心的思想，又要坚持实事求是的原则。社会救助具有补充性特征，是用尽其他办法仍不能保证国民生存必需时的辅助手段，是最后一道社会保障网。因此，社会救助立法工作应当遵循“量力而行、适度救助”原则。
第二，社会救助立法首先需要树立正确的社会救助观念，其核心是坚持以人为本。社会救助应当贯彻和落实以人为本理念，通过多元化的救助方式提升受助人的生存能力、工作能力和生活幸福指数。未来立法应当坚持以人民为中心、坚持法律面前人人平等等社会主义法治基本原则，通过详尽科学的社会救助立法落实政府责任，保障困难群众的生存权、发展权，保证社会救助制度沿着可持续的法治轨道前进。法治社会的个人应当享有与社会经济发展相适应的发展权，使得个人的价值在社会中得到更充分的实现。未来我国社会救助立法在内容上除了要以最低生活保障为中心，也应当涵盖住房、教育、医疗、养老、就业、权益救助等多项内容；对于特殊困难群体，还可以有针对性地开展专项救助，比如对子女抚养负担过重的家庭，可以考虑给予特殊的“儿童抚养补助”等。
第三，国家、社会、个人责任并重已逐渐成为各国社会救助立法的共识。社会救助制度体现了国家对公民的义务和责任，同时也强调个人的努力和自立。通过社会救助制度法治化，推动形成全方位社会救助格局，保障政府、社会组织、群众个体共同参与。我国社会救助一直都是以政府为主体，过多强调政府责任，过度依靠政府财政拨款，民间资本、社会力量参与社会救助发展缓慢。社会救助制度高效运行要求治理体制必须高效、责任分担应当明确。未来我国社会救助立法应当贯彻救助与发展相结合的理念，通过设定合理的救助标准，避免受助人对国家救助形成依赖。同时，社会救助还须统筹发展，在政府、社会、个人间形成合力，通过政社合作、多元共治，推动社会救助相关政策的落地。在制度设计中，建立公共资源支持社区慈善组织帮扶困难群体的制度保障，以慈善资源壮大政府救助工作的保障能力。对于小微型慈善组织，应当以备案制取代审批制。此外，强化其与社会救助机构和村（居）委会的联动，加快形成立足城乡基层社区的社会救助及相关服务网络，促使社会救助的功能得到整合、优化。
第四，通过社会救助立法，推进社会救助体系的科学治理和转型。一是弥补法律规范空白。创新和建立社会救助新标准，将社会救助新标准纳入国民经济和社会发展五年规划、每五年调整一次，确保社会救助政策的稳定性和连续性；二是注重救助体系整合。通过立法，实现低保、医疗、教育等各种社会救助体系的良性互动，理顺各种社会救助形式之间的关系，切实保障民生的同时，促进社会救助制度的法治化；三是强调回应现实发展。立足于权利保护要求，明确政府无法定理由不得单方变更社会救助的规则，破除社会救助的随意性。基于人本理念，授权有条件的地方针对生存照顾以外的社会救助需求进行立法和救助。
第五，破解收入核定难题，加强诚信体系制度建设，加大失信违法行为惩戒力度，发挥诚信体系价值导向功能。授权行政机关利用大数据技术助力精准认定社会救助受助人，对受助人实现动态管理（建立社会救助资格的合理退出机制），在完善经济状况信息共享核对跨部门合作机制的基础上，通过立法加强失信惩戒力度，根据失信程度，采取相应惩戒措施，建立并健全社会救助领域的诚信体系，使诚信意识深入人心，促进救助领域诚信管理法治化。注重通过社会救助立法弘扬传统诚信文化，营造浓厚的诚信氛围，充分发挥诚信体系建设的引导功能。
社会救助是现代社会治理进程中不可或缺的一种重要手段，对于缓解社会矛盾、促进和谐社会建设具有重要意义。推进社会救助立法，从而实现社会救助管理的法治化，不仅是新时期我国社会救助公平、科学发展的现实需要，进而实现保障被救助群体法定权利、回应人民群众对美好生活向往的良好效果，对于维系社会和谐稳定、促进社会治理良性发展也具有重要意义。可以说，社会救助法是我国社会救助制度从依靠行政法规和各级政府及主管部门的政策性文件规制的不成熟制度安排正式步入成熟、定型发展新阶段的重要标志。
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