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法治调研
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发挥人大在立法工作中主导作用，是党中央作出的明确部署，是宪法赋予人大立法权的必然要求，也是解决部门利益影响立法等问题的关键环节，更是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点。人大主导立法要在全过程全链条全方位上下功夫，确保以良法促发展保善治。
一、突出五个环节，实现全过程主导
加强立项环节主导。立项是立法工作的起点，也是人大主导立法的重点，在编制立法规划和立法计划时，要注重双向发力。在方向把握上，要紧扣振兴发展之需立法、紧盯社会治理之需立法、紧贴人民群众期盼立法；在遴选方法上，要加强调研和论证，广泛征求各方意见，通盘考虑，科学确定立法项目，改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”。
加强起草环节主导。法规文本起草是立法的重心，人大必须做到“有所为有所不为”，重在组织协调，不能“包打天下”。要强化服务意识，提前介入法规起草工作，督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”，及时解决法规起草中遇到的困难和问题。要充分发挥政府及其相关部门在立法过程中的基础性作用。要创新多元化起草方式，对一些综合性较强、事关全局或关系广大人民群众切身利益的法规，可以考虑由人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草，或联合政府法制部门共同起草，实现从“等米下锅”“点菜上桌”，向“亲自下厨”转变。
加强审议环节主导。审议环节是提升立法质量的关键，也是人大代表、常委会组成人员履职行权的重要形式。一方面，常委会组成人员必须充分发挥作用，通过积极深度参与执法检查、视察调研等，全面提高审议能力；另一方面，人大相关专委会必须做到关口前移，要组织相关行业领域专家深入研究论证，做深做精审议工作，切实提高常委会审议法规的针对性和实效性。对于法律关系复杂、分歧意见较大的，要深入调研、反复协商、充分论证，必要时实行“隔次会议”审议，确保法规经得起历史、实践和人民的检验。
加强立改废释环节主导。法规的制定承担着法从无到有的任务，法规的修改、废止、解释等，则关乎整个法律体系的科学和谐统一。要继续推行立法后评估制度，深入了解法规的实施情况和社会效果，为法规的立、改、废、释提供可靠的实践依据。今年，大连市人大常委会对一些与改革发展不相适应的法规进行清理，为大连振兴发展保驾护航。
加强法规实施监督环节主导。法律监督是对法规实施效果的真实检验，构成了人大立法主导的闭环。要探索建立法规有效实施保障机制，积极推动监督机制、流程、模式创新，切实提高地方性法规实施效果。要运用好执法检查刚性监督方式，及时发现和纠正法规实施中存在的问题和不足，推动依法行政、公正司法。今年，大连市人大常委会对《大连市环境保护条例》《大连市气象灾害防御条例》两部法规的实施情况开展执法检查，确保法规在本行政区域内得到切实遵守和有效执行。
二、创新四项机制，强化全链条主导
树立“立法以民为本”的工作理念。坚持“人民至上”的立法价值取向，把立法工作建立在坚实的民意基础上，切实体现为人民立法、立法造福人民。不断完善人大的民主民意表达平台和载体，通过调研、座谈、咨询、听证等方式，自觉在民心上考量立法内容，从民意中汲取立法智慧，使立法工作和立法活动成为保证人民当家作主、推动全过程人民民主的生动实践。
坚持小切口工作方法。要切实转变立法理念，创新工作方式，提高立法质量，实行精细化立法。“切”小题目，主要是坚持“一事一法”，围绕群众关注的热点难点，作为立法选题突破口，制定好《大连市未成年人保护条例》；“切”准特色，结合实际，解决自身问题，使法规更有“大连味道”，修改好《大连市海域使用管理条例》；“切”细内容，主要是对于上位法需要细化补充的，改革经验需要固化的，需要在地方立法权限内调整的，及时作出回应，制定好《大连太平湾合作创新区管理条例》；“切”实措施，坚持问题导向，在务实有效上下功夫，制定好《大连市优化营商环境条例》，培育市场活力。
切实加强立法能力建设。全面加强人大及其常委会立法队伍建设，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化。加强代表提出立法议案和建议的学习培训，扩大代表对审议法规案、立法调研等立法活动的参与，深化人民代表大会立法，切实把人大代表主体作用落到实处。广泛借助外脑，在法规立项论证、法规起草和审议修改等环节，充分发挥立法研究中心、市人大理论研究会、立法专家的智力优势，形成立法工作合力。
完善立法工作制度。从法规立项到法规的起草、论证、审议、修改、表决等环节，加强制度设计，形成制度链条，不断提升立法工作制度化、规范化水平。
三、协同三个关系，彰显全方位主导
坚持党对立法工作的领导。党的领导是做好立法工作的根本保证。对大连人大来说，要不折不扣地抓好市委立法决策部署的贯彻落实，工作中遇到重大问题、重要事项、重要情况，及时向市委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。要充分发挥常委会党组把方向、管大局、保落实作用，全面增强立法的系统性、整体性、协同性，确保政治效果、法治效果和社会效果最大化。
加强与政府相关部门的协同。政府及其部门在行政管理方面具有情况熟悉、业务精通、信息全面、人才众多的优势，其作用非常重要。一方面，要积极推动、督促指导政府部门做好立法各环节的工作，推动政府加强对各部门立法工作的统筹，做好起草、审核工作，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理。另一方面，人大牵头起草的法规草案，涉及行政管理的，要充分听取政府有关部门的意见，需要作重大修改的，应及时与政府做好沟通。
扩大各方对立法工作的参与。坚持面向社会广泛征求意见，深入基层、深入实际、深入群众调查研究，采取座谈会、论证会等多种方式听取意见，掌握一手材料，做好制度设计，在“矛盾的焦点”上把“杠杠”划准。要充分发挥立法联系点“民意直通车”作用，在建好用好目前已有12个联系点的基础上，推进人民广场街道争取成为全国人大立法联系点。积极探索立法协商，建立完善政协委员、民主党派等参与立法协商的工作机制，充分吸收各界的意见建议，使制定的法规具有地方特色，真正做到“立得住、行得通、真管用”。
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| 充分发挥人大在立法工作中主导作用
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| （ 2022-06-20 ） 稿件来源： 法治日报法治调研 |
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| 王启尧
辽宁省大连市人大常委会党组书记、主任
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发挥人大在立法工作中主导作用，是党中央作出的明确部署，是宪法赋予人大立法权的必然要求，也是解决部门利益影响立法等问题的关键环节，更是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点。人大主导立法要在全过程全链条全方位上下功夫，确保以良法促发展保善治。
一、突出五个环节，实现全过程主导
加强立项环节主导。立项是立法工作的起点，也是人大主导立法的重点，在编制立法规划和立法计划时，要注重双向发力。在方向把握上，要紧扣振兴发展之需立法、紧盯社会治理之需立法、紧贴人民群众期盼立法；在遴选方法上，要加强调研和论证，广泛征求各方意见，通盘考虑，科学确定立法项目，改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”。
加强起草环节主导。法规文本起草是立法的重心，人大必须做到“有所为有所不为”，重在组织协调，不能“包打天下”。要强化服务意识，提前介入法规起草工作，督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”，及时解决法规起草中遇到的困难和问题。要充分发挥政府及其相关部门在立法过程中的基础性作用。要创新多元化起草方式，对一些综合性较强、事关全局或关系广大人民群众切身利益的法规，可以考虑由人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草，或联合政府法制部门共同起草，实现从“等米下锅”“点菜上桌”，向“亲自下厨”转变。
加强审议环节主导。审议环节是提升立法质量的关键，也是人大代表、常委会组成人员履职行权的重要形式。一方面，常委会组成人员必须充分发挥作用，通过积极深度参与执法检查、视察调研等，全面提高审议能力；另一方面，人大相关专委会必须做到关口前移，要组织相关行业领域专家深入研究论证，做深做精审议工作，切实提高常委会审议法规的针对性和实效性。对于法律关系复杂、分歧意见较大的，要深入调研、反复协商、充分论证，必要时实行“隔次会议”审议，确保法规经得起历史、实践和人民的检验。
加强立改废释环节主导。法规的制定承担着法从无到有的任务，法规的修改、废止、解释等，则关乎整个法律体系的科学和谐统一。要继续推行立法后评估制度，深入了解法规的实施情况和社会效果，为法规的立、改、废、释提供可靠的实践依据。今年，大连市人大常委会对一些与改革发展不相适应的法规进行清理，为大连振兴发展保驾护航。
加强法规实施监督环节主导。法律监督是对法规实施效果的真实检验，构成了人大立法主导的闭环。要探索建立法规有效实施保障机制，积极推动监督机制、流程、模式创新，切实提高地方性法规实施效果。要运用好执法检查刚性监督方式，及时发现和纠正法规实施中存在的问题和不足，推动依法行政、公正司法。今年，大连市人大常委会对《大连市环境保护条例》《大连市气象灾害防御条例》两部法规的实施情况开展执法检查，确保法规在本行政区域内得到切实遵守和有效执行。
二、创新四项机制，强化全链条主导
树立“立法以民为本”的工作理念。坚持“人民至上”的立法价值取向，把立法工作建立在坚实的民意基础上，切实体现为人民立法、立法造福人民。不断完善人大的民主民意表达平台和载体，通过调研、座谈、咨询、听证等方式，自觉在民心上考量立法内容，从民意中汲取立法智慧，使立法工作和立法活动成为保证人民当家作主、推动全过程人民民主的生动实践。
坚持小切口工作方法。要切实转变立法理念，创新工作方式，提高立法质量，实行精细化立法。“切”小题目，主要是坚持“一事一法”，围绕群众关注的热点难点，作为立法选题突破口，制定好《大连市未成年人保护条例》；“切”准特色，结合实际，解决自身问题，使法规更有“大连味道”，修改好《大连市海域使用管理条例》；“切”细内容，主要是对于上位法需要细化补充的，改革经验需要固化的，需要在地方立法权限内调整的，及时作出回应，制定好《大连太平湾合作创新区管理条例》；“切”实措施，坚持问题导向，在务实有效上下功夫，制定好《大连市优化营商环境条例》，培育市场活力。
切实加强立法能力建设。全面加强人大及其常委会立法队伍建设，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化。加强代表提出立法议案和建议的学习培训，扩大代表对审议法规案、立法调研等立法活动的参与，深化人民代表大会立法，切实把人大代表主体作用落到实处。广泛借助外脑，在法规立项论证、法规起草和审议修改等环节，充分发挥立法研究中心、市人大理论研究会、立法专家的智力优势，形成立法工作合力。
完善立法工作制度。从法规立项到法规的起草、论证、审议、修改、表决等环节，加强制度设计，形成制度链条，不断提升立法工作制度化、规范化水平。
三、协同三个关系，彰显全方位主导
坚持党对立法工作的领导。党的领导是做好立法工作的根本保证。对大连人大来说，要不折不扣地抓好市委立法决策部署的贯彻落实，工作中遇到重大问题、重要事项、重要情况，及时向市委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。要充分发挥常委会党组把方向、管大局、保落实作用，全面增强立法的系统性、整体性、协同性，确保政治效果、法治效果和社会效果最大化。
加强与政府相关部门的协同。政府及其部门在行政管理方面具有情况熟悉、业务精通、信息全面、人才众多的优势，其作用非常重要。一方面，要积极推动、督促指导政府部门做好立法各环节的工作，推动政府加强对各部门立法工作的统筹，做好起草、审核工作，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理。另一方面，人大牵头起草的法规草案，涉及行政管理的，要充分听取政府有关部门的意见，需要作重大修改的，应及时与政府做好沟通。
扩大各方对立法工作的参与。坚持面向社会广泛征求意见，深入基层、深入实际、深入群众调查研究，采取座谈会、论证会等多种方式听取意见，掌握一手材料，做好制度设计，在“矛盾的焦点”上把“杠杠”划准。要充分发挥立法联系点“民意直通车”作用，在建好用好目前已有12个联系点的基础上，推进人民广场街道争取成为全国人大立法联系点。积极探索立法协商，建立完善政协委员、民主党派等参与立法协商的工作机制，充分吸收各界的意见建议，使制定的法规具有地方特色，真正做到“立得住、行得通、真管用”。
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