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□ 本报记者 赵晨熙
“此次执法检查的一项创新就是同企业破产法修改相结合，统筹谋划、联动推进。”在介绍此次执法检查的目的时，全国人大常委会企业破产法执法检查组成员、全国人大财政经济委员会副主任委员陈武指出，开展执法检查是协同推进企业破产法修改的现实需要。
企业破产法自2007年6月1日起施行以来，至今已过去14年，十三届全国人大常委会将修改企业破产法纳入立法规划，今年拟安排进行初次审议。
全国人大常委会副委员长郝明金强调，企业破产法修改具有很强的实践性和政策性，既要全面总结法律实施的成效，也要查找法律实施中存在的问题，结合实际，完善相关制度。
执法检查期间，吉林省和山西省两地的政府、法院、企业、专家学者等针对法律实施的成效和存在的问题，提出有针对性的修法建议，为修法工作提供借鉴参考。
建立破产保障基金制度
吉林省和山西省各部门提出的修法建议中，如何进一步完善破产管理人制度是一项重点内容，除了建议将地方探索的建立管理人统一名册、管理人分级制度等纳入其中外，山西省高级人民法院建议设立临时管理人制度。
山西省高级人民法院副院长管应时指出，企业破产法第十三条规定，人民法院裁定破产案件受理之日就要同时指定管理人，但实践中往往无法在案件受理时就立即指定管理人。建议设立临时管理人制度，法院裁定受理破产案件后先行指定临时管理人，之后通过管理人选任程序确定正式管理人。
建立破产保障基金制度也被多次提及。
“没有资金作为保证，是当前推进破产案件审理的难点之一。”吉林省通化市中级人民法院审判委员会专职委员孙明伟提出，一些企业面临“无产可破”局面，因为无法保证必要报酬，没有管理人愿意主动参与此类案件，使得一些无产可破企业难以进入破产程序。建议研究制定破产保障基金制度。
“破产保障基金制度的资金从哪里来？”执法检查组成员、全国人大财政经济委员会副主任委员熊群力问道。
孙明伟认为，资金来源可由政府财政预算解决，或从破产管理人的报酬中按一定比例提取，多渠道、多维度筹措资金。
吉林省长春市已经对此进行了探索。为保障无产可破案件工作经费支出，长春市财政局拨款100万元专项资金，长春中院联合市司法局出台了《破产案件管理人财政专项援助资金管理使用办法（试行）》，规范该笔款项支出、保障管理人履职。
亟待建立预重整制度
司法重整是企业化解债务危机、“起死回生”的重要途径，两省针对重整制度均提出了修法建议。
山西省大同市中级人民法院院长白永旺认为，企业破产法中单一的庭内正式重整程序已经不能满足现实需要，建立预重整制度，是企业破产法修订中亟待解决的问题。
白永旺指出，预重整是在庭外重组和破产重整两种制度的基础上融合创新产生的一种企业挽救辅助性模式，其设置目的是通过两种制度进行先后的有机衔接、补强组合，发挥各自优势，市场化、法治化地解决债务与经营困境企业的挽救再生。
企业破产法第七十九条规定，债务人或管理人应当自法院裁定债务人重整之日起六个月内提交重整计划草案，经债务人或管理人请求，有正当理由的，可以裁定延期三个月，未按期提出重整计划草案的，法院应裁定终止重整程序，宣告债务人破产。
长春市中级人民法院院长程凤义指出，实践中一些规模较大的企业，因关联公司多、资产混乱等原因，在财务审计评估工作上存在困难，在批准延期的三个月内仍难以提交重整计划草案。
程凤义认为，审计评估工作时间不应被纳入提交重整计划草案的期限计算。企业破产法中并未对此明确规定，依据企业破产法规定，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。民诉法及相关司法解释则规定计算相关期限应扣除鉴定及审计评估时间。建议在修法过程中，对该问题予以明确。
针对重整计划草案的内容，吉林大学法学院教授齐明建议在修法中将公平性、合法性和可行性作为草案提交给债权人会议表决的前置条件，由管理人或法院负责审查。重整计划草案通过后就要付诸实践，如果通过后才发现重整计划存在违法或事实上执行不能，将导致司法程序的浪费。
“重整计划草案是企业重整的核心，完善相关规定很有必要。”执法检查组成员、全国人大财政经济委员会委员蔡玲评价说。
加强法律之间衔接配套
从审判实践来看，破产案件涉及利益主体繁杂，法律衔接协调较多。在实践中，各地法院普遍遇到的法律衔接问题便是企业破产法与税收征收管理法之间存在矛盾，导致实践中司法标准不一。
企业破产法第一百零九条规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。税收征收管理法第四十五条则规定，税务机关征收税款，税收优先于无担保债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。
由此造成企业破产法与税收征管法对税收债权和担保债权清偿顺序的规定不一致。程凤义认为，在破产程序中，应当优先适用企业破产法的相关规定，因为两部法律位阶相同，企业破产法对于调整破产程序更具有针对性，具有特别规定的属性。此外，从破产财产的清偿顺序来看，破产程序中，税收债权作为公益性权利也应当让位于私利性权利。
针对这些修法建议，执法检查组表示，将在企业破产法的修改工作中认真考虑。
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执法检查同修法相结合统筹谋划联动推进
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| 应建立破产保障金制度解决企业“无产可破”问题
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| （ 2021-06-08 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 赵晨熙
“此次执法检查的一项创新就是同企业破产法修改相结合，统筹谋划、联动推进。”在介绍此次执法检查的目的时，全国人大常委会企业破产法执法检查组成员、全国人大财政经济委员会副主任委员陈武指出，开展执法检查是协同推进企业破产法修改的现实需要。
企业破产法自2007年6月1日起施行以来，至今已过去14年，十三届全国人大常委会将修改企业破产法纳入立法规划，今年拟安排进行初次审议。
全国人大常委会副委员长郝明金强调，企业破产法修改具有很强的实践性和政策性，既要全面总结法律实施的成效，也要查找法律实施中存在的问题，结合实际，完善相关制度。
执法检查期间，吉林省和山西省两地的政府、法院、企业、专家学者等针对法律实施的成效和存在的问题，提出有针对性的修法建议，为修法工作提供借鉴参考。
建立破产保障基金制度
吉林省和山西省各部门提出的修法建议中，如何进一步完善破产管理人制度是一项重点内容，除了建议将地方探索的建立管理人统一名册、管理人分级制度等纳入其中外，山西省高级人民法院建议设立临时管理人制度。
山西省高级人民法院副院长管应时指出，企业破产法第十三条规定，人民法院裁定破产案件受理之日就要同时指定管理人，但实践中往往无法在案件受理时就立即指定管理人。建议设立临时管理人制度，法院裁定受理破产案件后先行指定临时管理人，之后通过管理人选任程序确定正式管理人。
建立破产保障基金制度也被多次提及。
“没有资金作为保证，是当前推进破产案件审理的难点之一。”吉林省通化市中级人民法院审判委员会专职委员孙明伟提出，一些企业面临“无产可破”局面，因为无法保证必要报酬，没有管理人愿意主动参与此类案件，使得一些无产可破企业难以进入破产程序。建议研究制定破产保障基金制度。
“破产保障基金制度的资金从哪里来？”执法检查组成员、全国人大财政经济委员会副主任委员熊群力问道。
孙明伟认为，资金来源可由政府财政预算解决，或从破产管理人的报酬中按一定比例提取，多渠道、多维度筹措资金。
吉林省长春市已经对此进行了探索。为保障无产可破案件工作经费支出，长春市财政局拨款100万元专项资金，长春中院联合市司法局出台了《破产案件管理人财政专项援助资金管理使用办法（试行）》，规范该笔款项支出、保障管理人履职。
亟待建立预重整制度
司法重整是企业化解债务危机、“起死回生”的重要途径，两省针对重整制度均提出了修法建议。
山西省大同市中级人民法院院长白永旺认为，企业破产法中单一的庭内正式重整程序已经不能满足现实需要，建立预重整制度，是企业破产法修订中亟待解决的问题。
白永旺指出，预重整是在庭外重组和破产重整两种制度的基础上融合创新产生的一种企业挽救辅助性模式，其设置目的是通过两种制度进行先后的有机衔接、补强组合，发挥各自优势，市场化、法治化地解决债务与经营困境企业的挽救再生。
企业破产法第七十九条规定，债务人或管理人应当自法院裁定债务人重整之日起六个月内提交重整计划草案，经债务人或管理人请求，有正当理由的，可以裁定延期三个月，未按期提出重整计划草案的，法院应裁定终止重整程序，宣告债务人破产。
长春市中级人民法院院长程凤义指出，实践中一些规模较大的企业，因关联公司多、资产混乱等原因，在财务审计评估工作上存在困难，在批准延期的三个月内仍难以提交重整计划草案。
程凤义认为，审计评估工作时间不应被纳入提交重整计划草案的期限计算。企业破产法中并未对此明确规定，依据企业破产法规定，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。民诉法及相关司法解释则规定计算相关期限应扣除鉴定及审计评估时间。建议在修法过程中，对该问题予以明确。
针对重整计划草案的内容，吉林大学法学院教授齐明建议在修法中将公平性、合法性和可行性作为草案提交给债权人会议表决的前置条件，由管理人或法院负责审查。重整计划草案通过后就要付诸实践，如果通过后才发现重整计划存在违法或事实上执行不能，将导致司法程序的浪费。
“重整计划草案是企业重整的核心，完善相关规定很有必要。”执法检查组成员、全国人大财政经济委员会委员蔡玲评价说。
加强法律之间衔接配套
从审判实践来看，破产案件涉及利益主体繁杂，法律衔接协调较多。在实践中，各地法院普遍遇到的法律衔接问题便是企业破产法与税收征收管理法之间存在矛盾，导致实践中司法标准不一。
企业破产法第一百零九条规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。税收征收管理法第四十五条则规定，税务机关征收税款，税收优先于无担保债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。
由此造成企业破产法与税收征管法对税收债权和担保债权清偿顺序的规定不一致。程凤义认为，在破产程序中，应当优先适用企业破产法的相关规定，因为两部法律位阶相同，企业破产法对于调整破产程序更具有针对性，具有特别规定的属性。此外，从破产财产的清偿顺序来看，破产程序中，税收债权作为公益性权利也应当让位于私利性权利。
针对这些修法建议，执法检查组表示，将在企业破产法的修改工作中认真考虑。
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