深化接诉即办改革
赋能城市治理法治化

　　□ 胡昌明 （中国社会科学院法学研究所副研究员）

　　接诉即办改革是以人民为中心的发展思想的具体转化适用，也是适应新时代“枫桥经验”在城市社会治理中的创新举措。接诉即办实施过程中，各地出台多部地方性法规和地方政府规章，不断进行立法探索。系统梳理各地接诉即办改革的立法实践成果，深入剖析制度运行过程中的内在张力，既有助于把接诉即办打造成为中国城市社会治理的重要制度支撑，也能够充分彰显中国治理经验，面向国际社会展示独具特色的治理智慧。
接诉即办改革的立法实践及理念跃迁
　　作为大城市治理的系统性变革，接诉即办改革在实践中逐步完成治理范式升级，形成了四重维度的理念跃迁，也为城市社会治理法治化建设提供了经验。
　　第一，从政策治理到法治治理。接诉即办改革从诞生之初就体现出依法行政、依法治理的理念。改革开始两年后，接诉即办实践便上升到制度规范层面，使接诉即办改革有法可依。
　　第二，从被动治理到主动治理。各地接诉即办改革在承接热线的信息沟通功能的基础上，变被动治理为主动治理，实现了治理范式的转变。一是建立综合分析、定期调度等主动治理机制，强化对群众诉求的系统研判；二是坚持问题预防导向，践行前瞻性治理思路；三是通过数据共享、风险报告，为城市治理的科学决策、精准施策提供数据支持。接诉即办赓续新时代“枫桥经验”源头治理核心要义，重构城市基层治理价值逻辑与运行架构，形成可复刻的主动治理范式，彰显中国式城市治理现代化的原创性理论与实践价值。
　　第三，从分散治理到协同治理。面对城市跨界性、复合型民生诉求与交叉类基层矛盾，传统分散治理极易出现权责真空、推诿内耗、治理合力消解问题，仅依靠政府对社会进行单项管理的模式，难以应对复杂多变的公共事务。接诉即办改革立足市域治理机制痛点，从诉求集中受理、资源统一调配、实现服务整合三个方面完成从碎片化分散治理到协同治理的制度创举，实现从管制型治理到回应型治理再到协同型治理模式的转变，为全国破解城市治理行政碎片化难题提供可复制的方案。
　　第四，从传统治理到现代化治理。传统基层治理根植乡土熟人社会肌理，依托地缘血缘纽带、乡贤道德约束、人情柔性调解、非正式村规民约构建治理体系。但随着城市化进程的不断发展，社会的主要形态逐步从熟人社会演化为陌生人社会，治理模式也亟待进行转化和升级。接诉即办改革根植于城市治理场景和陌生人社会之中，因此，其制度适应适配大规模城市社会治理。
接诉即办改革的制度张力
　　第一，地方立法先行与全国统一法律之间存在张力。各地在推动接诉即办工作的法治化进程中，面临缺乏全国性统一立法、地方立法差异较大等困境。一方面，国家顶层设计层面缺乏统一高层次立法。目前，国家层面尚未出台统一的专门法律或行政法规，相关制度依赖政策文件，国务院印发的《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》两项规范性文件法律效力位阶层级偏低，制度刚性供给严重匮乏；另一方面，接诉即办工作缺乏全国统一标准。各地有关权责界定、问责机制、共治规则的规定各行其是，一定程度上消解了接诉即办顶层立法统一性，制约制度适配全域治理的效能。
　　第二，属地责任刚性与基层权限不足之间存在张力。接诉即办制度落地后衍生三类治理畸形样态，权责错配、资源不均、自治空间挤压问题凸显，对城市基层治理实效提出了挑战。一方面，纵向权责倒挂，属地兜底责任无限泛化、法定职权缺位，而少量不合理诉求诱发基层公共服务供给结构性不均衡；另一方面，政府过度参与对基层自治空间造成挤压。目前，接诉即办的治理模式存在一种风险倾向，即由解决人民群众急难愁盼问题转变为对公众诉求的全盘响应，形成政府“大包大揽”的治理困境。
　　第三，接诉需求无限而即办能力有限之间存在张力。随着接诉即办工作不断深入人心以及各级政府对于接诉即办工作的重视程度越来越高，再加上其低门槛和高效率的特点，接诉即办整体受理数量不断上升。然而，不断拓宽的诉求路径也可能潜藏着诉求数量过载与诉求质量失范双重问题，形成群众无限诉求与政府有限治理能力的结构性张力。
　　第四，考评机制严苛与监督手段薄弱之间存在张力。接诉即办对各级政府、社区以及承办单位提出了严格的办理要求和内部考评机制。但在实践运行过程中，接诉即办存在以案件办结率、满意度为核心的属地刚性考评机制层层加码现象，致使基层治理陷入“重工单办结、轻本源治理，重个案回应、轻公共服务”的治理悖论。与此同时，外部监督机制供给不足，诉求人对处置结果不满时缺乏制度化的外部救济渠道，易陷入重复诉求的恶性循环，难以形成对承办单位的有效外部约束。
完善接诉即办改革的对策建议
　　一、完善顶层立法，维护国家法治统一秩序
　　地方立法碎片化、高位阶法律缺位的问题制约接诉即办工作的进一步规范化和法治化。因此，有必要将接诉即办改革通过法律形式固化，统一全国各地接诉即办的做法，替代现有规范性文件，赋予制度强制约束力与司法适用效力。应设定统一专职治理机构、统一闭环办理流程、统一大数据治理标准，由此，弥合区域法治差异，为城市治理方案全国复制、全域落地筑牢法治根基，夯实法治统一的底层法理基础。
　　二、权责法治化定型，化解权责结构性错配
　　接诉即办工作要实现法治化，应当厘清基层的权责清单。通过法治化手段明确各级组织、各承办部门的权责，剥离基层无限泛化属地兜底责任，实现治理责任、行政权限、资源供给下沉。一是依托国家立法划定全国统一的纵向层级权责与横向部门权责清单，清晰界定市级职能部门、区级统筹单位、街乡属地的法定履职边界，严格区分行政权责、社会自治权责等。二是充分发挥新时代“枫桥经验”多元共治的精神内核，构建政府有限有为、社会自治补位、群众依法参与的法治化共治体系，实现行政治理与社会自治动态平衡与良性互动。
　　三、厘清权责边界，构建诉求程序过滤机制
　　回归法治轨道，化解接诉需求无限而即办能力有限之间的张力，需要清晰界定接诉即办中政府履职义务与诉求人的权利性质及边界。第一，清晰界定诉求合理性的边界。以立法形式划定不合理诉求的具体情形。第二，对于不合理诉求，接诉即办工作管理部门可以不予受理、不予考核，同时结合诉求类型做好释明回复。第三，对于恶意占用公共资源的诉求人，依法实施惩戒。
　　四、优化考评体系，健全接诉即办监督机制
　　健全考评体系是推动接诉即办走向法治化的重要制度支撑，应着力实现考评导向由单一“唯数据论”向注重治理实效的多元化评价体系转变。具体而言，一是过程与结果并重。改变对“三率”（响应率、满意率、解决率）等量化结果指标的过分依赖，增加对过程性指标的考核，辅助评价办理的客观成效，减少对诉求人主观评价感受的单一依赖。二是考评要更加科学，考虑不同区域、不同部门、不同事项之间治理的难易差异，破除传统考评简单横向比较、“唯排名论”的倾向，引入更精细的标准化指标。三是把考核从“成绩单”转变为“体检表”。更新转变考核理念，量化指标应当保持在合理区间内，建立合理科学的绩效考核体系。
　　接诉即办改革之所以成为新时代“枫桥经验”在城市社会治理中的样板之一，与其在改革过程中始终坚持以人民为中心、强调人民群众在监督过程中的主体地位、突出人民群众监督的全民性密不可分。未来，必须坚定不移地在法治轨道上推进制度完善，推动以接诉即办为抓手的城市社会治理现代化进程，将接诉即办机制从区域样板推向全国示范，努力打造成为全球现代城市治理的“中国经验”。