既“放得活”又“管得好”：经济秩序的法治保障逻辑

　　□　卢超
　　
　　如何理顺政府－市场关系始终是古今中外的历史性难题。在新时代背景下，我国经济发展取得巨大成功的关键因素便在于，将政府的“有形之手”与市场的“无形之手”有机结合，既充分发挥市场经济的微观效率优势，又彰显了“集中力量办大事”的社会主义制度优越性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出我国“十五五”时期经济社会发展必须坚持“有效市场和有为政府相结合”的原则，并强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。从法治系统与经济系统的协同角度来看，需要在高质量发展的价值牵引下，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用功能，借助法治领域的改革创新来为良好经济秩序提供制度保障。
　　经济秩序如何通过法治手段“放得活”
　　“放得活”意味着充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尽可能减少政府对于市场的不当干预与越界情形。从这个意义上而言，有为政府的重要前提首先是有限政府，只有通过例行法治来限定有为政府的活动边界，有效市场才能具备更广阔的培育壮大空间。
　　党的十八大以来，我国在经济秩序“放得活”这一侧面，已然取得一系列举世瞩目的法治成效。在行政许可法领域，通过“容缺受理”“告知承诺”“一业一证”等涉企类行政许可的简化创新机制，大幅降低了各类企业主体的市场准入门槛；在行政处罚法领域，通过“首违不罚”“免罚清单”等涉企类行政处罚的创新模式，为市场主体的经营行为提供了更为宽松包容的外部环境；在行政执法与检查领域，通过涉企类行政执法的规范化与便利化举措来切实减轻企业负担，并制定实施《行政执法监督条例》，显著降低行政执法与检查行为对企业发展可能附带的消极影响。
　　不仅如此，制定出台《全国统一大市场建设指引（试行）》，并推动实施全国统一的市场准入负面清单制度，坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，力图打破地方保护与市场分割现象，促进市场要素在全国范围内的自由流动，培育生成“有效市场”的全国一盘棋。并通过颁布实施民营经济促进法与构建法治化的“亲清”政商关系，来拘束地方政府及其地方官员的逾矩行为，将政治规矩转化为经济秩序的法治化框架，从而进一步稳定市场预期、有效释放市场活力。
　　经济秩序怎样借助法治创新“管得好”
　　相较于以往“放得活”又“管得住”的旧式表达，“十五五”规划纲要采用了“放得活”又“管得好”的全新官方表述，从“管得住”到“管得好”这一字之差的变化，深刻说明“有为政府”的治理标准与监管质量有了更高维度的新时代要求。相较于“放得活”的有限政府思维，“管得好”意味着国家需要法治创新实现对经济秩序的优化监管，从而呈现出更加积极作为的进取价值取向。政府监管的制度创新是否法定、科学且有效，是评估市场体系完备度与营商环境优劣的重要判断标准。
　　我国在改革实践过程中，在经济秩序“管得好”这一侧面，渐次生成了事中事后监管、分级分类监管、包容审慎监管等一系列带有中国特色本土原创的法治创新理念。
　　事中事后监管的创新理念更多与传统事前审批等行政干预手段相对应，强调以事中事后的监管执法来实现风险筛查防控，而非事前便对微观经济活动予以介入干涉，《优化营商环境条例》明确提出要“最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力”。分级分类监管作为我国以风险分级与类别属性为基础的新型监管策略，着重强调要依据企业的信用评价及风险指数来实现监管资源的差异化调配，在资源有限的限制背景下把“好钢用到刀刃上”，从而提升监管执法的精准度、靶向性与有效性。包容审慎监管作为我国针对新兴经济业态提出的监管创新模式，强调的是需要针对数字经济等新业态、新模式的独有特征，在执法介入时机、执法工具选择与监管方案设计上，采取既包容又开放的动态化规制策略，在防范市场风险与助力经济发展之间尽可能实现恰当平衡。
　　各类监管创新尽管侧重点有所不同，但均体现出以信用为基础的新型监管外观特征，信用信息在上述监管创新机制的制度运行中扮演了核心角色，各级政府与行政机关可以借助信用信息素描与企业数字画像实现对市场主体的全景式监测，这极大提升了监管效能与治理质量。
“放得活”与“管得好”之间的法治衔接与辩证逻辑
　　“放得活”与“管得好”作为构建良好经济秩序的一体两面，两者之间是互为补充、相互促进、辩证统一的逻辑关系。为进一步结合利用好“两只手”的比较优势，需要通过法治手段强化两者之间的制度衔接，并确保放管结合的政策设计能够真正落地。具体而言，为了激发市场活力并有效维护经济秩序，需要进一步强化“放得活”与“管得好”等各类放管政策之间的取向一致与顺畅衔接，有效防范市场松绑与优化监管之间的政策不匹配与矛盾不一致现象，并借助行政许可法、行政处罚法等法律规范中的评估机制，对放管政策的实施效果予以定性或量化评价，并根据差异化的评估结果有针对性地实施政策校准与动态调适，确保市场松绑属性的政府行为能够实现“放得活”的预期激励功能，以优化监管为特征的政策设计可以达成“管得好”的风险防范目标。不仅如此，也需改变以往针对地方官员的政绩考核机制，不仅要考虑经济绩效因素，也需考虑安全、风险等各类非经济绩效指标。进一步发挥高质量发展的价值引领作用，通过建立更为综合全面、价值多元的政绩考核体系，来框定“有为政府”的作为方向与行为边界，在一张一弛之间助力实现经济社会的高质量发展。
　　（作者系中国社会科学院习近平法治思想研究中心研究员）