优化绿色税收制度 提升经济社会发展“含绿量”

　　□　栗燕杰
　　
　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出：“创新保护和投入激励机制，实施促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保等政策。优化绿色税收制度，开展挥发性有机物环境保护税征收试点，落实支持资源节约和绿色产品使用的税收优惠。”
　　绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。我国绿色税收制度经过多年持续立法完善和稳步实施，已形成专项税种与配套税种的多税共治、税收优惠政策为补充的绿色税收制度，约束与激励双向发力，在节水、减排、利废与引导绿色消费上取得坚实成效。面向全面推进美丽中国建设的发展目标，应将优化绿色税收制度嵌入国家治理现代化与生态文明体制改革的整体进程，为中国式现代化提供坚实、稳健、可持续的绿色制度支撑，提升经济社会发展“含绿量”。
　　一、实施成效
　　一是立法覆盖刚性保障。2016年环境保护税法通过，环境保护税取代排污费；随后资源税、耕地占用税等相继完成立法，税收法定基本落地，绿色税制全面迈向法律治理。2025年环境保护税法修订，授权国务院开展挥发性有机物（VOCs）环境保护税征收试点。生态环境法典在国家基本法律层面确立绿色税收的法定地位，设置多条涉税条款。这体现了立法随治理需求动态完善的能力。
　　二是减排激励逐步显现。近年来，绿色税制的收入规模稳步增长，收入结构持续优化，充分体现出生态治理方面的调节属性。作为绿色税制中对污染排放直接课税的核心税种，环境保护税开征以来，纳税人户数由2018年的26.7万户增至46.2万户，2025年收入287亿元；同时，全国累计落实环境保护税优惠减免1110.6亿元，有效引导企业从被动减排转向主动治污。总体上，高污染、高排放行业的排放成本持续提升，重点行业减排成效持续显现。水资源费改税全国推开后，新纳入省份地下水取用水量较改革前季均下降15.4%；新能源汽车免征车辆购置税、车船税，有力支撑交通领域降碳。
　　三是协同机制有效构建。税务部门与生态环境、自然资源等部门构建“税务征管、企业申报、环保监测、信息共享、协作共治”机制，深化信息共享与联合监管。税务机关通过涉税信息共享平台，定期向生态环境主管部门传递纳税人的纳税申报、减免税额、风险疑点等征管信息，生态环境主管部门则定期向税务机关提供纳税人的排污许可、大气环境绩效等级、行政处罚等监测数据，打通了信息壁垒。
　　二、瓶颈制约
　　在肯定成效的同时，必须清醒看到，我国绿色税收制度仍处于改革完善阶段，制度设计、征管能力、政策协同等方面仍存在短板，制约效能释放。
　　首先，征税范围偏窄，消费端缺位问题突出。环保税收入比例低，约束强度不高。固体废物、塑料污染及部分新型污染物尚未纳入环保税，部分具有重要生态涵养功能的可再生自然资源未被纳入资源税的征税范围；温室气体排放外部性主要依赖碳市场定价，但碳市场仅覆盖部分行业大排放源，大量中小排放源、分散源尚未纳入。对消费端的高污染、高排放行为调节偏弱。消费税的绿色税目覆盖有限，一次性塑料制品、化肥农药、过度包装等尚未纳入消费税的征税范围，对绿色消费行为的引导效果不明显。
　　其次，效能有待提升，监管难度大。绿色税收的征管高度依赖准确的污染物监测数据与有效的跨部门业务协同。环保税以企业自行申报为主，自动监测设备安装率与数据质量参差，基层计量设施不足，基层税务人员缺乏环保知识，对污染物监测标准、排放量核算方法把握不够到位，错报、少报、滞后申报问题不同程度存在。税务与生态环境、自然资源职责之间虽有信息共享，但数据交换频次、范围与真实性校验仍不充分，常态化复核机制效能不佳。
　　再次，激励错配失衡，推进动力有待提高。虽然环保税、水资源税收入全归地方，但在增加地方财力的同时易诱发地方激励偏差。地方可能因看重税收收入而放松减排约束、压低税额或弱化征管，乃至放水养鱼。重点生态功能区转移支付规模有限且刚性不足，难以完全补偿地方因严格执行环保而损失的税基与发展机会。
　　三、未来展望
　　深化绿色税收制度是一项长期性、系统性的工程，应立足现实情况和需求，系统完善绿色税收制度，更好地发挥绿色税收的调节功能。笔者认为：
　　稳步完善立法，补齐覆盖缺口。一是，在环境保护税法律制度体系中增设温室气体税目，与全国碳市场形成“碳市场管大排放源、碳税覆盖中小与分散源”的协同格局，避免重复计征。二是，逐步扩展消费税绿色调节范围，将一次性塑料制品、部分化肥农药、过度包装等纳入或提高税率，对低碳、可循环产品给予免税或低税。三是，研究设立固体废物、塑料污染专项环境税目，与环保税、资源综合利用优惠衔接，形成“产生—回收—利用”全链条调控。
　　标准动态调整，更加有力有效。一方面，建立环保税税额与污染物环境损害成本、区域环境承载力、物价水平动态挂钩的公式化调整机制，以及税率与生态成本的联动调整机制，提前公布税率调整的时间间隔与幅度，让企业形成稳定减排预期。另一方面，推动绿色税收优惠政策更加精准有效。扩大绿色优惠覆盖范围，将碳汇项目、绿色关键工艺创新项目、超低排放改造项目，纳入企业所得税优惠目录；提高资源综合利用增值税优惠的幅度，对绿色技术研发、环保设备投资实施更有力的加计扣除、税收抵免优惠。
　　统筹稳与进，守住发展与民生底线。应坚持提税、扩围措施分步推进，并设置过渡期，对高耗能中小企业给予定向减免与技术改造补贴，同步评估对物价、产业链与出口竞争力的影响。由此，在减排与保就业、稳增长之间求得平衡，确保绿色税制“转得动、稳得住、不伤民”，在“发展、安定、民生”与“减排、低碳、可持续”之间取得平衡。
　　（作者系中国社会科学院国家法治指数研究中心副秘书长、副研究员）