这不仅是一家公交公司曾经出现的问题，更是现代治理中一个普遍存在的陷阱
□ 郑金雄
8月8日起，兰州公交集团叫停该集团第六客运公司对驾驶员进行的能耗考核，并对下属7个客运公司开展全面摸排。
此前，兰州公交集团第六客运公司出台的一项能耗考核办法引发热议。该办法将公交车用电、用气量与驾驶员绩效挂钩：能耗低于当月平均值的给予奖励，最高400元；超标的则要扣罚，最多300元。表面上看，“节能有奖、超标扣钱”似乎合情合理。但问题很快暴露，夏季的高温天气下，开空调会大幅增加能耗。司机们陷入两难，按规定开空调，能耗超标要被扣绩效；不开空调，被乘客投诉同样要受罚。更不公平的是，考核并未充分区分车况差异。有司机反映，驾驶老旧车辆的人连续数月被扣钱。
如今，上述考核办法已然成为“过去时”。但它暴露的问题，却依旧值得我们回味、深思。
考核链上的每个人都可能身陷困局
许多人习惯把考核理解为“管理者管员工”的单向工具。但在上述能耗考核事件中，一个更值得追问的问题是：一套考核制度出台之后，究竟谁才是真正的受益者，谁又是真正的受害者？如果仔细审视，会发现从政策制定者到一线司机，整条考核链条上的每一个人都可能身陷困局，只是各自被困的方式不同。
可以说，政策制定者的初衷应该是好的——降本增效、节能减碳，放在任何语境下都是正当的管理目标。问题不在于目标本身，而在于政策制定者对“量化管理”寄予了过高的信任，仿佛只要把目标拆解成数字指标，再配以奖惩机制，管理就完成了。这种对数字的盲目信任，让政策制定者陷入了一个认知陷阱，以为自己颁布了一套科学的管理方案，但实际上，那只是一套数字指令。真实的运营场景，比如老旧车辆、拥堵线路、高温天气、乘客需求，在政策制定者的视野中统统被简化了。
一个无法应对现实复杂性的制度，从一开始就注定了执行会扭曲变形。更尴尬的是，当这套制度开始产生负面效果时，政策制定者很可能是最后一个知情的人。逐级上报的数据经过层层“数据美容”之后，传递到顶层时已成了一个与真相相去甚远的数字景观。而政策制定者往往被自己制造的数字幻象所蒙蔽，误以为一切在按预期推进。那句“文件制定方面，肯定有我们没考虑到的地方”，不只是一句客套的认错，它恰恰暴露了政策制定者与执行现场之间的信息断层。
被夹在中间的管理者，处境或许同样尴尬。他们既要对上级交出一个好看的能耗报表，又要面对一线司机的实际困难。当考核指标与现场条件发生冲突时，中层既没有权力推翻制度，也没有勇气向上级如实汇报，因为“报忧”会影响自己的业绩。于是，他们被迫扮演一个角色，将上级的数字指令翻译给下级，将下级的执行数据包装给上级。他们没有能力改变规则，只能在规则的缝隙中挣扎。当考核体系不允许例外、不允许弹性时，中层的管理能力实际上被掏空了。他们不再是服务型领导者，而退化为数据传声筒，搬运数据、解释数据、为数据负责，唯独不需要对人的境遇负责。
一线司机是考核链条的末端，也是承受所有压力的那个节点。他们既无法影响制度设计，也无法改变客观条件，唯一能做的就是在夹缝中作出选择，而无论选择什么，都可能付出代价。开空调，能耗超标要被扣钱；不开空调，被乘客投诉要被罚款。两套规则互相冲突，最终承受惩罚的只有司机。
更残酷的是，这种惩罚还不完全取决于司机的努力，如果分到一辆老旧车辆，就意味着在起跑线上就输了。无论他怎么规范操作，能耗就是降不下来。一个让运气而非努力决定收入的制度，本质上不是在激励，而是在制造不公。
司机们最深的无力感，恐怕不是来自被扣钱本身，而是来自无论怎么做都不对的处境。当一个人的劳动尊严被两套互相打架的规则同时碾压，他感受到的不只是经济损失，更是被制度否定、被系统抛弃的绝望。
如果把视线从兰州公交事件稍稍抬高，会发现这些连锁困局并不特殊。每一个被考核体系覆盖的行业，都能找到类似的结构性困局。只不过在兰州公交事件中，这种困局以“开不开空调”这种极端直观的方式呈现给了公众。因为车厢闷不闷热，任何人都能切身感受到。
这是一场没有赢家的数字游戏。政策制定者得到了虚假的数据政绩，中层管理者陷入左右为难的困境，一线司机失去了收入与尊严，乘客得到了糟糕的出行体验，而企业则承受了舆论危机与公信力的损耗。所有人都在为这套看似科学实则僵化的数字游戏买单，却没有人有动力去追问，最初到底是为了什么而考核？
考核体系需经得起三层追问
讨论到这里，有必要澄清一个可能的误解。批评能耗考核的种种问题，并不意味着否定数据、否定绩效管理。恰恰相反，在现代治理中，没有数据的支撑几乎是不可想象的。企业需要控制成本，政府需要衡量成效，学校需要评估教学，如果离开了量化指标，这些事都无从谈起。数据绩效本身不是问题，问题在于它如何被设计、被使用、被依赖。兰州公交事件的教训，不是不该考核，而是考核不能只有数字。一个好的考核体系，至少需要在三个层面上经得起追问：程序是否正义、分配是否正义，以及制度是否能够确保初衷的实现。
先说程序正义。一个好的制度，不能只是从上往下扔下来的一纸文件。它需要让那些将被它衡量、被它约束、被它奖惩的人，有机会参与它的制定，或者至少在制定过程中被认真听取意见。从司机事后向媒体“自曝”来看，他们在制度出台前几乎没有发言的机会。能耗考核的标准怎么定的？老旧车辆和新车的差异怎么处理的？高温天气的例外条款有没有？这些问题如果在一开始就让一线司机参与讨论，很多荒诞的后果本可避免。缺乏利益相关者参与的程序，其正当性先天不足。这不仅是听取意见的问题，而是一线司机最了解自己的车况、最清楚每条线路的实际路况，他们的经验本身就是制度设计不可或缺的知识来源。把他们排除在外，设计出来的制度注定脱离实际。
再说分配正义。一个制度如果产生的结果是“罚者恒罚，奖者恒奖”，而且这种差异不取决于个人的努力，而取决于个人无法控制的客观条件，那么这个制度在道义上就已经破产了。驾驶老旧车辆的司机，无论怎么规范操作，能耗就是比新车高。这不是态度问题，是物理问题。但他们却要为这个自己无法改变的物理事实按月付费。一个让“运气”决定收入的制度，不是在激励，而是在制造不公。由此引出的责任归属问题更加尖锐，车辆老化是谁造成的？是公交公司长期以来对车辆更新投入不足的结果。线路拥堵是谁造成的？是城市规划、道路建设、交通管理等诸多因素共同作用的结果。但考核制度没有追溯这些系统性的因素，而是把成本直接扣在了最末端的司机头上。让个体为系统性问题买单，这是一种隐蔽而普遍的不公。
最后说制度的本意初衷。公交是公共服务，它的核心使命是保障市民的基本出行权利。这个使命天然包含大量无法被量化的价值，乘客在车厢里是否感到舒适和体面，老人和孩子上车时是否有人关照，等车时是否知道车什么时候会来。这些体验无法用任何一个单一的指标来衡量，但它们恰恰构成了公交服务的真实内涵。当我们将一套纯市场化的、以成本控制为核心的绩效考核体系粗暴地套用在公共服务上时，我们实际上是在用一个简单的逻辑替换一个复杂的逻辑，用省钱替换服务，用数字好看替换人的感受。
现代治理中一个普遍存在的陷阱
兰州公交的教训提醒我们，评价一项公共政策或管理措施的好坏，不能只看数字指标是否达标，还要看它是否尊重了人的尊严，是否保障了公平，是否让服务的对象感受到被善待。考核可以量化能耗，但量化不了司机的体面；可以统计扣罚款项，但统计不了乘客的煎熬；可以上报漂亮的平均数据，但掩盖不了老旧车辆司机“罚者恒罚”的长期不公。这些无法被数字表达的东西，恰恰是最不该被忽视的。
兰州公交事件之所以引起如此广泛的共鸣，是因为这种异化不限于公交行业。人们在兰州公交司机的困境里看到了自己的影子，在某个考核指标面前无论怎么做都不对，在为某个自己无法控制的结果承担责任，在为完成数字指标而牺牲掉那些真正重要的东西。这不仅是一家公交公司曾经出现的问题，更是现代治理中一个普遍存在的陷阱。
走出这个陷阱的第一步，也许就是重新承认一个朴素的道理：考核服务于人，而非人服务于考核。至于数字，是用来帮助决策的，而不是用来代替判断的。
一项制度如果让人感到屈辱，让服务对象感到被忽视，那么无论它产生多么漂亮的数据，都偏离了它应有的方向。制度归根结底是为人服务的，而不是反过来，让人成为制度的“燃料”。
（作者系厦门大学法学院、新闻传播学院教授）
2026年08月23日
