完善监管体制机制 提升国资监管效能

　　□　胡迟

　　当前，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029）》（以下简称《方案》）已经实施，新一轮改革更加注重监管体系升级、权责边界厘清、风险闭环管控。地方国资要紧扣地方国资差异化特征，持续完善管理监督体制机制、系统性提升国资监管效能，既是落实国资国企改革部署的硬性要求，也是规范国有资本运营、守住国有资产安全底线、推动地方国企更好服务区域战略和新质生产力培育的必然选择。
　　一、把握改革方位：立足地方国资特征，明晰监管体制机制建设的核心逻辑
　　《方案》将健全现代化国资监管体系作为核心任务之一，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，构建集中统一、专业高效、上下协同、监督有力的出资人监管体系，推动监管从“管企业”向“管资本”深化转型，这是地方国资完善监督体制、提升监管效能的根本遵循。相比于中央企业，地方国资监管呈现显著的本土化特征：一是功能双重属性突出，既要承担城市建设、公共服务、民生保障等公共职能，也要参与市场化竞争、盘活存量资产、培育地方特色产业；二是层级跨度大，省、市、县三级国资主体并存，部分市县国企存在层级过多、子公司散而弱、资产碎片化问题；三是行业分布多元，城建、交通、水务、文旅、园区、商贸等行业交织，资产形态、盈利模式、风险点差异明显；四是改革基础不均衡，部分基层国企治理体系、内控机制、法务合规体系仍存在短板，债务、对外担保、股权投资等风险隐患集中在市县层级。
　　上述特征决定地方国资监管不能“一刀切”“一套指标管所有企业”，必须在新一轮改革方案框架下，一方面，持续厘清国资监管机构、国有资本运营公司、实体国企之间权责边界，避免越位干预企业自主经营，落实企业市场主体地位；另一方面，补齐监督链条短板，打通层级壁垒，解决以往监管“重顶层、轻基层，重报表、轻实质，重事后追责、轻事前预警”的痛点，把精准分类考核、穿透式监管、全周期风险防控嵌入地方国资治理全过程，实现放活与管好有机统一。
　　二、夯实制度底座：健全集中统一、协同联动的管理监督体制机制
　　完善管理监督体制机制，是提升地方国资监管效能的基础工程，核心是构建出资人主导、多类监督贯通、权责清晰闭环的监管格局，落实关于完善业务监督、综合监督、责任追究三位一体出资人监督体系的要求。
　　一是理顺分级监管权责体系，强化省市县国资监管协同。地方国资要健全“省级统筹、市级主抓、市县联动”的监管工作机制，规范市县国资监管机构履职边界，推动监管规则、统计口径、风险标准、追责机制上下统一，破解基层国资监管力量薄弱、制度零散、标准不一等难题。对国有资本投资、运营平台，厘清国资监管机构与平台公司权责，依托两类平台实现资本市场化运作，减少行政化干预，真正落实以管资本为主。
　　二是推动各类监督贯通协同，构建大监督格局。整合出资人监督、企业内控、法务合规、审计、纪检监察等监督力量，建立信息共享、线索移送、联合核查、成果共用机制，避免多头检查、重复检查、监督碎片化。压实董事会、监事会、经理层治理监督责任，做实监事会当期监督、专项督查功能，推动内控体系、合规管理体系向各级子企业延伸，把合规审查、法律论证嵌入投资决策、资产处置、担保融资、产权流转等重大事项前置环节，以法治机制筑牢资产保护第一道防线。
　　三、创新监管方式：以“精准分类考核+穿透式监管”，提升监管科学性针对性
　　《方案》提出推行国有企业精准分类考核评价、加快推进穿透式监管，这正是新一轮改革方案在监管工具层面的核心抓手，也是破解地方国资“一企一策落地难、多层级监管虚化”的关键路径。
　　第一，实施精准分类考核评价，树立差异化价值导向。地方国企兼具公益类、商业一类、商业二类等不同功能定位，考核不能简单以利润指标“一把尺子量到底”。按照要求，立足企业功能定位、行业属性、区域任务，建立分类差异化考核体系：对承担基础设施、公共服务、民生保障任务的公益类企业，重点考核公共产品供给质量、成本管控、服务效能、债务安全、社会效益；对充分竞争领域商业类国企，突出价值创造、国有资本回报率、资产周转、科技创新、存量盘活等指标，推广国有经济增加值核算，引导企业摒弃单纯规模扩张，转向质量效益优先。
　　第二，加快推进穿透式监管，打通全级次监管“最后一公里”。地方国企普遍存在多级子公司、项目公司、对外合作主体，风险往往下沉到三四级子企业、项目端，传统报表式监管容易出现“看得见顶层、看不见底层”。推进穿透式监管，核心是实现资本穿透、权属穿透、业务穿透、风险穿透：一是产权穿透，厘清全层级企业股权结构、实际控制关系，摸清底数、厘清资产权属，整治无序层级、空壳子公司、低效参股；二是资金穿透，聚焦投融资、担保、资金拆借、资产转让等高风险事项，追踪资金流向、底层资产、还款来源；三是数字化赋能穿透，依托地方国资在线监管平台，建设动态监测、自动预警、线上留痕的智慧监管体系，打通企业财务、投融资、合同、法务数据，实现动态感知、实时预警，改变“事后核查”的被动模式。
　　四、守牢安全底线：紧盯重点领域环节，系统性防范化解地方国企重大风险
　　地方国企风险呈现明显区域特征，债务风险、对外担保风险、低效资产风险、合规法务风险、项目投资风险集中，部分市县平台企业偿债压力、隐性关联风险尤为突出，必须把风险防控作为国资监管的常态化核心任务。
　　一是聚焦债务与对外担保核心风险，压实主体管控责任。严控高负债、隐性担保、违规资金拆借，建立企业债务限额、资产负债率红线管理机制，分类制定降杠杆、化存量方案，规范对外担保范围、额度、审批程序，严禁无实质业务支撑的互保联保，建立担保台账、底层风险持续监测机制，严防风险交叉传染。
　　二是规范投资与资产处置风险，遏制盲目扩张。严格落实投资负面清单管理，强化非主业投资、高风险金融类业务管控，对重大对外投资、并购重组开展合规论证、风险评估，遏制脱离主业、分散资源的低效投资；规范存量资产盘活、产权转让、土地资产处置流程，严格资产评估、备案、进场交易，严防低价处置、利益输送造成资产流失。
　　五、强化落地保障：协同改革与监管，推动地方国资监管效能持续转化
　　完善体制机制最终目标是服务《方案》落地见效，实现监管效能向治理效能、资本效益转化。对地方国资而言，要坚持“管好资本、放活企业”，避免监管僵化抑制改革活力。
　　一方面，以高质量监管保障改革举措落地。围绕国有经济布局优化、专业化重组、存量资产盘活、中长期激励、现代公司治理等改革任务，同步配套分类考核、穿透监测、合规风控机制，在重组整合、混改、资产盘活过程中同步开展尽职调查、风险评估、产权规范，防止改革过程中出现资产流失、隐性风险。
　　另一方面，提升国资监管队伍专业化、法治化能力。适配管资本、穿透监管、风险研判的新要求，加强国资监管人员资本运作、财务分析、法务合规、数字化监管能力培训，建立专业人才库，推动监管思维从行政管控向市场化、法治化出资人监管转型，精准把握监管边界，做到依法监管、科学监管。
（作者系国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员）