□ 李华伟 （北京市东城区人民检察院党组书记、检察长）
□ 付荣 （华北电力大学人文与社会科学学院教授）
近年来，以美国为首的西方国家频繁对我国实施经济制裁，严重威胁我国经济主权与国家利益。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系，加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，深化国际执法安全合作。由此，构建反制裁法治体系成为维护国家安全的核心任务。《最高人民检察院关于加强涉外检察工作的意见》强调，要健全完善反制裁、反干涉、反“长臂管辖”检察工作机制，为新时代检察机关参与反制裁工作提出了明确任务和要求。检察机关作为我国司法体系的重要法律监督机关，是我国涉外法治体系建设的重要力量，应当明确检察机关在反制裁实施体系中的工作着力点，填补反制裁实施体系中的漏洞，以充分发挥其在健全反制裁实施机制中的重要作用。
我国反制裁法律体系的实施机制现状以及存在的不足
我国反制裁法律体系以反外国制裁法及其实施规定为核心，以反外国不当域外管辖条例、《国务院关于产业链供应链安全的规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）、《不可靠实体清单规定》为主要支撑，并融合出口管制法、国家安全法、数据安全法、商业银行法等法律法规，形成了“防御性阻断为主、进攻性反制为辅”，即阻断法规与制裁法规相结合的立法框架，标志着我国反制裁法律体系从零散应对走向系统构建，其在性质上与西方单边制裁规则有着本质区别。
我国反制裁法律体系的实施机制，分为国内实施和域外适用机制。国内实施机制采用以公共执法和私法救济相结合的模式，公共执行主体以外交部、商务部、司法部、海关总署、检察机关等相关部门为主，私法救济主体主要为人民法院。多年实践表明，行政机关为主导、司法机关为辅助的国内反制裁实施格局已初步形成，且实施力度不断加大。
从行政执法来看，我国商务部已分批次将数十家外国实体列入不可靠实体清单，外交部公布的反制清单和采取的反制措施涉及美国、日本、加拿大等国家的实体和个人。今年5月，商务部首次依据《阻断办法》发布禁令，司法部首次实施反外国不当域外管辖条例。民事司法领域，我国已有两起直接适用反外国制裁法的典型案例；刑事司法领域，检察、审判机关从严打击违反出口管制规定等行为，并以走私国家禁止进出口的货物罪提起公诉、依法审理。
我国反制裁法律体系的实施机制存在如下不足：第一，从实施依据看，反制裁法律体系的主体规则多为急用先行规则，立法内容多为框架性和概括性规定，导致执行弹性较大且可预期性不足；第二，实施主体链条呈现“行政为主、司法为辅、三大检察缺位”的失衡格局，检察机关民事检察、行政检察、公益诉讼检察等职能未有效激活，多元共治体系尚未形成；第三，从国内实施情况看，行政执行领域偏窄、实施方式单一、约束力度不足；第四，反制裁规则的域外适用近乎空白。
检察机关参与反制裁法律体系实施机制的理论、制度与实践依据
第一，检察机关的检察权兼具司法权和行政权的特点，检察权运行充分体现了司法被动性与监督主动性的有机统一。从本质上看，反制裁法律体系的功能和检察权功能高度契合，两者均以维护国家利益、社会公共利益为基本宗旨；检察权的监督属性，可以有效制约行政机关公法救济的自由肆意和不作为；检察监督的主动性，可以弥补法院的司法谦抑性在反制裁领域私权救济的不足。
第二，我国民事诉讼法、刑法、反外国制裁法等法律，为检察机关嵌入反制裁法律体系的实施机制提供了制度正当性。
第三，检察机关参与反制裁法律体系的实施机制，能够针对性破解行政执法单一、司法适用不足、企业维权困难、域外适用空白等现实困境，彰显检察机关嵌入反制裁法律体系实施的现实必要性。检察机关在涉外工作中的丰富经验和强有力的诉讼能力，为其参与反制裁实践提供现实可行性。
检察机关参与反制裁法律体系实施机制的路径
作为反外国制裁工作协调机制中的重要一环，检察机关在反制裁法律体系实施过程中，需立足“四大检察”职能以及其内部联动机制，以刑事检察为牵引，充分发挥民事检察、行政检察、公益诉讼检察的功能，构建检察机关全链条法律监督体系。
第一，刑事检察是检察机关强化反制裁法律体系公共执行的核心支撑。检察机关应当进一步提升识别各类犯罪的意识和能力，在现行刑法的框架内加大对其的惩治力度。根据我国反制裁法律体系，违反反制规则的行为具有多样性和复杂性，主要分为两种类型：一是违反、规避反制措施的行为；二是协助执行外国国家限制措施的行为。我国现行刑法为追究这两种行为的刑事责任提供了法律依据：对于违反反制措施的行为，如违反出口管制法规定，出口禁止出口的管制物项或者未经许可擅自出口管制物项，可构成刑法第一百五十一条规定的走私国家禁止进出口的货物罪。对于协助执行外国国家限制措施的行为，如违反数据安全法向外国司法或者执法机构非法提供敏感数据的行为，可依据刑法第二百八十二条以非法获取国家秘密罪追究刑事责任；违反个人信息保护法侵害公民个人信息权益，可依据刑法第二百五十三条之一以侵犯公民个人信息罪追究刑事责任等。
第二，民事检察是检察机关加强反制裁法律体系司法救济的重要渠道。首先，通过开展民事检察支持起诉，对私人诉权予以加强，依法维护受到侵害的私人利益。由于我国公民和组织在反制裁诉讼中的能力不足，如其无法判断自己遭遇的“歧视性限制措施”是否违反国际法的规定，从而使得大量的反制裁侵权纠纷止步于诉讼前。民事支持起诉还应包括遭遇外国制裁的个人和企业；《阻断办法》第十条也为检察机关支持反制裁诉讼提供了明确的制度依据。对反制裁纠纷的支持起诉应当重点在检察机关对当事人境外取证、域外法查明等方面的协助。其次，加强对反制裁纠纷民事诉讼的监督。重点审查仲裁协议的效力认定、管辖权认定是否正确，依法激活“适当联系”条款，以扩大我国法院对反制裁纠纷的管辖权；同时应当加强对域外送达、法律适用、“制裁条款”效力认定等疑难问题的审查。最后，加强对涉嫌制裁的外国仲裁裁决和判决的承认与执行的监督。若外国仲裁裁决和法院判决基于单边域外制裁、协助执行外国歧视性限制措施作出，执行该裁决将违反公共秩序保留原则，检察机关应当依法监督人民法院作出不予承认与执行的裁定。
第三，行政检察是检察机关监督反制裁行政执法的重要力量。首先，充分利用行刑反向衔接机制，对公安机关、海关移送的涉制裁刑事案件，检察机关作出不起诉决定后，若被不起诉人存在违反出口管制、银行监管、市场竞争规则等行政违法行为，应当督促相关行政机关及时作出行政处罚。其次，强化反制裁领域行政违法行为的监督，检察机关在履职中发现行政机关执行反制措施不当，应当及时对其予以纠正。最后，加强对反制裁相关行政诉讼活动的监督，检察机关重点监督当事人不服商务部、海关总署、外交部等部门作出的列入不可靠实体清单、出口管制管控清单、制裁措施、行政处罚等提起的诉讼案件。
第四，公益诉讼检察是检察机关参与反制裁法律体系实施的新兴助力。随着检察公益诉讼理论和司法实践的发展，我国形成了极具中国特色的“4+11+N”的检察公益诉讼制度，将反制裁或反外国法的不当域外适用纳入“N”类公益诉讼领域，符合我国司法实践的需要。一方面，检察机关可以通过现有15个领域的特别法律规定，提起行政公益诉讼，强化对行政机关反外国制裁法域外适用的空白；另一方面，检察公益诉讼法（草案）（二次审议稿）第五十一条为检察机关提起反制裁公益诉讼提供了一般性的法律依据。当外国国家的歧视性限制措施侵害我国公民、组织甚至国家利益，检察机关可以通过提起民事或者行政公益诉讼维护国家利益、社会公共利益。
（文章为2026年中国法学会研究阐释党的二十届四中全会和中央全面依法治国工作会议精神专项课题《新时代涉外检察：内涵、挑战与机制创新》[CLS(2026)ZX027]的阶段性成果）
2026年07月29日
