□ 李蕊 （兰州理工大学法学院讲师）
城市更新直面亿万居民的生活空间，牵动产权结构、行政秩序与多元利益的深刻调整，是现代城市治理的核心任务，也是民生需求与法治需求高度集中的实践场景。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念。围绕加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、加强城市基础设施建设改造、保护传承城市历史文化以及城市更新体制机制创新完善等方面作出系统部署，推动城市更新向城市功能完善与治理能力提升转变。
城市更新由项目建设转向法治治理
随着城市更新向综合治理的推进，其所面对的不仅是传统项目建设问题，更是空间重构引发的权利调整、权力介入、利益分配与风险责任的系统性重塑。城市更新在改变共有空间、房屋条件、居住环境等事实状态的同时，涉及物权变动、行政许可、合同履行与侵权责任等多重法律关系的调整；其间的规划变更、项目确认、资金支持和安全监管等行政活动，持续影响不同主体的权利义务状态。因而，城市更新不能仅依靠政策推动和项目管理，应将启动条件、权利边界、利益协调、责任承担和救济机制统一纳入法治治理框架，使更新活动既具有行动效率，也具备稳定、透明、可预期的规范基础。
城市更新法规范供给存在结构性不足
与复合治理需求相比，现有城市更新法规范供给存在结构性不足。首先，城市更新规范尚未充分完成由项目管理规则向权利保护、权力约束与责任配置规范的转化。现行制度较多围绕项目申报、流程推进和政策保障展开，对更新启动的实体条件、当事人正当权益、行政权限边界、责任后果及审查标准，尚缺乏贯通一致的规范安排。其次，公私法规范之间缺乏稳定的转换机制。自治决定、产权处分、合同安排构成城市更新运行的私法基础，但其生效条件、约束范围及对异议主体的效力仍需明确；行政机关介入时间、权限范围及监管责任等内容，尚未与私法规则有机衔接。最后，多元利益的识别、整合机制仍不健全。产权分散、权属复杂和主体利益差异，使城市更新呈现多中心利益结构，但现有规范难以形成实质公平的共同决定，居民的居住利益、共有权益、财产期待等难以通过参与、协商和救济机制获得充分保障。
系统构建城市更新法规范体系
当前城市更新面临的并非若干孤立的制度缺口，而是项目推进逻辑与法治治理逻辑之间的结构性不适配，亟须以体系化法律规范重塑权利保障、权力运行、利益协调与责任承担规范体系。
一、以类型化规则提高治理精准性
城市更新是涵摄对象广泛、规范功能复合的本土概念，不能以单一功能或治理目标概括，应对更新对象和运作方式作分层把握。更新对象可划分为居住、工业、商业、公共设施、历史文化保护等类型；更新模式包括保护控制、综合整治、功能提升、拆除重建等；更新主体包括个人主体、行政主体和市场主体等。通过三者的交叉识别，可针对不同类型在产权结构、利益分化、权利影响强度和风险等级的不同设计差异化规则，为精准施策奠定基础。建立与更新类型相匹配的分级治理机制，使不同更新事项在启动条件、表决规则、行政审查、信息公开、责任承担和司法审查上各有标准、相互衔接，避免“一刀切”带来的治理失灵。
二、以公私法协同贯通更新运行
城市更新以私法自治为基础，又须公法担保支撑，呈现私权处分、公权介入与风险防控相互叠加的规范结构。缺乏公法嵌入时，私法自治难以形成稳定更新合力，公法介入被项目逻辑支配时，自治又易沦为合规“外衣”，而公法介入脱离自治基础时，又可能导致权力扩张或责任退隐。因而，需强化事实调查与必要性评估，以房屋核查、需求调查、综合评估、目标说明和居民参与形成规范化启动依据；同时完善风险等级区分和阶段化安全运行程序，明确公共利益说明、专业论证、风险评估、过程留痕与动态调整，防止风险后置和责任断裂。据此形成自治决定与行政担保相互支撑、相互校验的规范结构，实现公私法规则的有机贯通。
三、以权利责任配置稳定更新利益秩序
厘清不同主体的法律地位，确认共有空间利用、居住稳定、增值期待与公共安全等法律利益，使分散利益获得清晰表达与稳定保护。明确自治决定、权力介入与市场参与的责任范围，构建收益、成本、责任的配置规则，实现收益分配、成本负担、补偿安排、后续运维、利益反哺的公平配置。同时，确立期限约束、动态退出等规则，确保行政权力始终限定在必要、合理、可监督的范围内，防止其对更新利益的不当干预。
四、以司法审查和纠纷化解形成更新治理闭环
系统划分更新争议类型与审查对象，围绕权利归集变动、负担配置、利益分配、风险监管责任等建立审查对象与内容清单，使司法审查覆盖关键节点。审查强度应根据权利影响、风险等级和行政裁量空间分层配置，一般程序瑕疵侧重形式审查，居民参与、理由说明、信息公开等事项强化程序审查，公共利益证成、利益分配、重大财产与公共安全风险事项加强实质审查。行政复议、协商调解和司法审查有效衔接，实现前端预防、过程纠偏和结果修复有机统一，使矛盾在法治轨道上得到及时、实质性的化解。
总之，系统构建城市更新法规范体系，应以人民城市理念统摄公共利益确认、居民权利保障、行政权力约束与多元主体协同，通过法律规范将相互牵连的空间结构、权利关系、公共利益与安全风险，转化为可识别、可协调、可持续的治理秩序，使人民参与城市建设、共同推进城市治理、平等共享更新成果成为连续、稳定的制度过程。面向“十五五”时期发展目标，构建权责清晰、利益协调、安全可控、发展可持续的法治制度架构，让城市更新成为践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要载体，为探索中国特色城市现代化新路子提供坚实法治保障。
2026年07月22日
