完善跨境金融治理规则 强化投资者权益保护

　　□ 马更新 （中国政法大学民商经济法学院教授）

　　长期以来，我国金融业实行“分业经营、分业监管”模式，形成了以中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等为主体的单行法体系。随着交叉性金融活动、资产管理业务和新型金融业态不断发展，传统单行法规则在应对混业经营、跨境金融活动和新型金融风险时，逐渐暴露出监管衔接不足、规则分散和风险处置依据不够统一等问题。《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称草案）就金融监管、金融基础设施、金融开放、风险处置和投资者保护等作了系统安排，其中跨境金融治理和投资者权益保护是草案回应金融高水平开放与金融风险防控的重要内容。但从具体条文看，相关规则在适用范围、程序衔接、责任承担和权利救济等方面仍有进一步明确和细化的空间。
跨境金融治理：制度突破与完善路径
　　一、金融数据跨境治理的范围、标准和程序可明确授权条款
　　草案第八十三条规定的金融数据分类分级保护制度和国家安全审查，为金融数据治理提供了基本入口，但未明确金融数据的范围边界。
　　金融数据包括客户身份、账户、交易、支付结算、经营管理、监管报送等不同类型，部分数据同时具有个人信息和金融监管属性。若不厘清哪些数据属于金融数据、哪些跨境处理活动应纳入审查，金融机构在数据出境、境外调用、集中处理或者配合境外监管机构调取资料时，就难以准确判断应向金融管理部门、网信部门还是其他数据监管部门申报。尤其是客户身份、账户、交易流水等数据往往具有高度敏感的个人信息属性，容易同时触发金融监管、个人信息保护和数据安全监管要求，进而造成重复申报、多头监管以及责任边界不清。
　　现有金融数据安全分级标准和跨境流动合规指引，为金融机构识别数据类型、开展内部分级和履行合规申报提供了参考。但这类规则主要属于技术标准、部门规则或者操作指引，法律层级和统合能力有限。结合现实情况，建议在第八十三条中增加规定：金融数据跨境流动管理的具体办法，由国务院金融管理部门会同有关部门制定。
　　二、自主可控跨境支付体系的法律支撑需要强化
　　草案第十二条规定，人民币包括实物形式和数字形式，为数字人民币提供了基础法律依据；第十六条规定，中国人民银行监督管理支付、清算体系，维护支付、清算系统的正常运行；第四十五条至第四十九条对金融基础设施作出规定。这些条款为支付清算体系和金融基础设施建设提供了基本依据，但数字人民币的法律确认不能替代跨境支付体系建设，国内支付清算系统正常运行也不能完全涵盖跨境支付、跨境清算结算、跨境资金监测和应急替代安排等问题。因此，建议在金融基础设施专章中增加规定：国家推进安全、高效、自主可控的跨境支付体系建设。
　　三、跨境监管合作与域外责任追究规则需具体化
　　跨境金融服务越发展，越需要稳定的监管合作机制支撑。跨境监管合作依靠备忘录、监管对话或者国际组织软法，难以保证跨境监管合作持续、稳定、有效运行，需要国内法提供相对明确的制度接口。
　　草案第八十二条、第八十五条、第九十二条为跨境合作、反制和域外责任追究提供了基本依据，但未充分说明跨境监管合作如何具体展开。为了把合作原则转化为可运行的协调机制，可以通过两种方式完善：一是将成熟的国际监管合作规则和软法经验吸纳进国内法，为监管机关开展信息交流、调查协助和执法协作提供法律接口；二是在草案中明确跨境金融监管协调机制，并将具体制度交由后续规则细化。
　　投资者权益保护：从原则宣示到可诉可赔
　　一、金融消费者与投资者定义及保护规则适用边界不清
　　金融消费者与投资者是草案金融产品和服务规则中的重要保护对象，但草案并未对二者作出定义，二者的制度入口和保护重点并不完全相同。
　　在复杂金融产品场景中，金融消费者与投资者还可能发生身份竞合。草案若不明确二者分别对应何种主体、何种交易场景，其所涉及的适当性管理、信息披露、金融纠纷处理和权益保护机制，就容易出现适用入口和保护边界不清的问题。因此，建议在金融产品和服务一章增加定义条款。
　　二、信息披露义务与赔偿责任的衔接仍可进一步明确
　　草案第四十一条通过援引其他法律、行政法规和有关规定，为证券、期货、基金、银行理财等不同市场的信息披露规则留下了适用空间，整体上符合金融法作为基础性法律的表达方式。
　　但第四十一条对项下未依法履行信息披露义务，尤其是不披露、迟延披露或者未按特别规则充分披露并造成投资者损失的情形，未直接规定相应赔偿责任。第四十四条虽然规定上市公司及其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员等人员存在虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者其他损害投资者合法权益行为，致使投资者遭受损失的，依法承担赔偿责任，但其责任入口主要围绕典型违法行为展开，其列明的责任主体也与第四十一条规定的“金融市场参与主体”不完全一致。因此，第四十一条信息披露义务与损害赔偿责任之间仍有必要作原则性衔接。
　　三、“理性、谨慎”条款的规范功能有待澄清
　　草案第三十六条第2款旨在倡导理性交易、规范维权行为，本身具有合理性。但从立法表达看，“应当理性、谨慎”若不作进一步限定，容易被理解为对金融消费者和投资者设置了一项一般性注意义务，进而在纠纷处理中为金融机构主张减轻责任提供解释空间，可能削弱适当性管理、信息披露和风险揭示规则的保护功能，不利于落实金融消费者保护和投资者保护的制度目标。因此，建议在草案第三十六条第2款后增加：前款规定不影响金融机构依法承担相关责任。
　　四、风险处置豁免下的权利保护边界与救济衔接仍需明确
　　草案规定风险处置豁免机制，主要是为了避免高风险金融机构处置过程中，因股东会、董事会决议，债权人同意，信息披露等程序要求延误处置时机。金融风险扩散较快，处置时间窗口有限，因此在特殊情况下允许监管部门对部分程序性要求作出调整，具有一定必要性。但问题在于，草案目前更强调处置效率，对豁免可以用到什么程度、哪些权利不能被豁免、权利受影响后如何救济，规定还不够清楚。草案需要进一步回答处置权应当在什么范围内行使以及权利受到影响的人员能不能获得必要救济。
　　救济机制不能只理解为风险处置结束后的赔偿问题。在风险处置过程中，相关权利人至少应当有机会对豁免是否必要、处置措施是否超出合理范围提出异议，并保留确认权利和主张责任的基本通道。尤其是草案第七十条涉及诉讼、执行、仲裁等程序中止，其目的应当是防止个别债权人抢先受偿、影响整体处置秩序。对于确认财产归属、区分客户财产与金融机构自有财产、追究侵权责任等不直接影响处置财产分配的案件，原则上不宜一概中止。
　　据此，建议对草案第六十七条作原则性补充：风险处置中确有必要调整或者豁免有关程序性规定的，应当限于维护金融稳定所必需的范围，并遵循必要性、比例性原则。法律、行政法规对客户财产独立、受托财产隔离、民事责任承担和权利救济另有规定的，依照其规定。对第七十条补充：人民法院中止相关程序，应当以保障风险处置有序进行为限；确认财产权属、追究侵权责任等不直接影响处置财产分配的案件依法受理和审理。
　　总之，草案作为金融领域基础性法律，已对跨境金融治理和投资者权益保护作出系统回应。但从具体条款看，金融数据跨境流动、跨境支付体系、跨境监管合作等制度仍需进一步明确范围、程序和协调机制；金融消费者与投资者定义、信息披露责任、“理性、谨慎”条款和风险处置豁免，也需在保护对象、责任衔接和救济路径上作进一步细化；跨境金融治理应兼顾开放便利与金融安全，投资者权益保护应兼顾监管效率与权利救济。在这些问题上划清边界和明确程序、衔接责任，能更好地落实依法将所有金融活动纳入监管的立法目标。