企业国有资产法的修订亮点及其优化建设

　　□ 李曙光 （天津大学法学院院长、教授）

　　4月27日，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第二十二次会议首次审议，并于4月30日向社会公开征求意见。此次修订是企业国有资产法自2009年5月1日施行以来的首次系统性大修，修订草案修改71条、新增32条，全文由原来的九章77条扩展为九章109条。
　　在中国特色社会主义法律体系中，企业国有资产法不仅是一部具有重要基础制度意义的国有经济治理法律，更是一部宪法性法律。企业国有资产法施行17年来，为国资国企改革发展提供了重要法治保障，但随着国资监管模式由“管企业”向“管资本”转变、国家出资企业的功能定位与治理结构发生深刻变化，原有法律已难以完全适应改革实践的需要。此次修订正是在这一背景下展开的，对于完善国有资产监管体系、深化国有企业改革并推动国有经济高质量发展具有重要意义。
　　五大制度创新：修法核心突破与鲜明亮点
　　此次企业国有资产法修订，从内容上看有五个亮点。
　　其一，修订草案明确了国家所有权的实现机制。修订草案第十条明确建立健全国有资本委托代理机制，为国家所有权在企业层面的实现提供了更为明确的法律路径。修订草案第十七条明确建立国有股权董事制度，规定履行出资人职责的机构应当向国有独资公司委派或者向国有资本控股公司提名国有股权董事，可以向国有资本参股公司提名国有股权董事。同时，要求国有股权董事应当将其履行职责的情况和结果及时报告委派或者提名机构。这一制度有助于解决实践中长期存在的所有权虚置和监管不足等问题。
　　其二，修订草案首次在法律层面确立了国家出资企业的分类治理制度。修订草案第三十五条明确，国有独资公司、国有资本控股公司根据战略定位和发展目标，原则上分为功能类、公益类、商业类。功能类企业以保障国家安全和国民经济运行、服务国家战略为主要目标。公益类企业以提供公共服务、保障民生为主要目标。商业类企业以获得资本回报、增强经济活力为主要目标。修订草案第三十七条据此建立分类考核机制，对不同类型企业设置不同考核重点，初步解决了过去国有企业治理目标混同、考核标准单一的问题。
　　其三，修订草案创新性地建立了国家出资企业管理人员尽职免责制度。修订草案以专节规定国家出资企业法人治理结构，在衔接公司法共性规则的基础上，进一步完善中国特色现代企业制度。其中最具突破性的制度创新，是修订草案第二十四条建立尽职免责制度。该条规定，国家出资企业管理人员执行职务造成国有资产损失或者其他不良后果，但不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失，未牟取私利，作出经营投资决策前已经充分获取信息，并有合理理由认为决策符合企业最大利益，且决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程的，不予追究相应责任。这一制度对于鼓励国有企业管理人员担当作为、激发企业创新活力具有积极意义。
　　其四，修订草案在法律层面新增参股权益管理制度。在国有资产重大事项制度方面，修订草案新增“参股权益管理”专节，在法律层面首次明确“参股权益”定义，并明确了投资定位、评估与退出机制，精准回应了实践中“只投不管”、国有权益“跑冒滴漏”等顽疾。
　　其五，修订草案细化了有关关联交易、资产转让等国有资产重大事项制度。修订草案第六十九条明确“关联方”定义，有助于堵塞通过关联交易谋取不当利益、损害国有资产权益的制度漏洞。修订草案将原来的“国有资产转让”扩展为“企业资产交易”，并将增加国有独资公司、国有资本控股公司注册资本纳入调整范围，体现了程序规范与交易效率并重的立法导向。
尚存完善空间：修法有待细化的条款与优化方向
　　此次修订虽是一次较为全面的系统性修订，但仍留有一定的改善空间。
　　首先，国家所有权实现机制的源头逻辑仍有进一步完善空间。修订草案仍维持“国务院代表国家行使企业国有资产所有权”的表述，但对于“全民所有”如何通过法律机制授权国务院行使所有权，尚未作出更加清晰的制度表达。未来修法应围绕“统一所有、分级代表”的逻辑，进一步明确全民、全国人大及其常委会、国务院、履行出资人职责机构和国家出资企业之间的法律关系链条。
　　其次，分类治理尚未真正贯穿全法。修订草案虽然确立了功能类、公益类、商业类的分类管理原则，但在董事会构成、信息披露、收益分配、薪酬激励、重大事项审批等制度中，差异化规则仍不够充分。分类治理不能停留在企业类别和考核口径上，而应成为贯穿国资治理全过程的基础制度。
　　再次，部分公司治理和尽职免责条款仍偏原则化。尽职免责制度虽具有重要创新意义，但何谓“重大过失”、何谓“依法合规履职”、免责认定程序如何启动和审查，修订草案尚未细化。若缺乏可操作规则，可能导致该制度在实践中难以真正落地，甚至出现免责泛化或者责任追究随意化的风险。
　　最后，国有资产退出、信息披露和数字化监管制度尚不健全。修订草案对国家出资企业退出制度规定较为简略，尚未与企业破产法形成充分衔接；信息披露制度尚未建立以年度报告为核心、临时公告为补充的体系化机制；面对二级、三级企业监管逐级衰减、境外国有资产监管难题，修订草案对数字化、穿透式监管的回应仍显不足。
　　总的来看，此次企业国有资产法修订，是新时代国资国企改革法治化进程中的一次重要立法举措，既总结了近年来国资监管和国企改革的制度成果，也回应了国有资本布局优化、企业治理现代化和国有资产安全保护的现实需求。期待此次修法能够进一步完善国家所有权实现机制，健全国资监管体系，提升国家出资企业治理能力，为推动国有经济高质量发展、维护全民所有权益、构建高水平社会主义市场经济体制发挥更为重要的制度作用。