虚假政绩的刑法规制

　　□ 张智辉 （湖南大学法学院教授）

　　树立和践行正确政绩观，是完整准确全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动经济社会高质效发展的重要一环，也是确保“十五五”开好局、起好步的重中之重。习近平总书记指出，“政绩观问题是一个根本性问题，关乎立党为公、执政为民”。如果领导干部没有正确政绩观，在为谁创造业绩、创造什么样的业绩、怎样创造业绩的问题上迷失方向，就可能滥用党和人民赋予的权力，以权谋私、好大喜功、制造虚假政绩，甚至沦为职务犯罪。
制造虚假政绩涉嫌职务犯罪的类型
　　树立和践行正确政绩观，要警惕和防范人为制造虚假政绩。特别是对于为制造虚假政绩而涉嫌犯罪的，要敢于善于运用刑法手段进行规制。司法实践中，为制造虚假政绩可能涉嫌职务犯罪的主要有：第一，滥用职权，违规决策。有的领导干部为了谋升迁，大搞“形象工程”“政绩工程”，在未经专家论证、领导班子成员集体讨论或者集体讨论后未通过的情况下，明知违反相关规定，仍然按照自己的设想上项目、建工程。有的领导干部好大喜功，为了创造业绩，不顾本级财政实际承载能力、不顾建成后是否利国利民，强力推行，违规招商引资，甚至违规举债、未批先建，或者随意变更建设项目。有的领导干部为实现个人“宏大抱负”，不切实际地推行所谓的“政绩工程”，大兴土木。上述行为若给国家和人民造成重大经济损失、出现重大事故的，可能构成滥用职权罪。
　　第二，弄虚作假，欺上瞒下。有的领导干部在任期间为了追求政绩，在GDP增长速度、财政收入、招商引资等数据统计中弄虚作假，篡改、伪造统计数据，人为制造显著的增长假象，以此邀功。有的领导干部为了追求政绩，制造经济增长假象，甚至编造投资建设项目备案资料，在宣扬虚假政绩的同时骗取国家投资资金。有的领导干部为了获得虚名，不惜花费巨额资金通过购买“咨询服务”、邀请“指导培训”等方式换取不实排名或者荣誉。上述行为若给国家财产或者人民利益造成重大损失，损害政府公信力，造成恶劣社会影响的，可能构成滥用职权罪。
　　第三，玩忽职守，故意不作为。有的领导干部为了追求政绩，明知下级虚报数据，不核实、不纠正，助长弄虚作假之风，导致本地经济增长速度严重失实。有的领导干部好大喜功，对建设项目、重大决策不认真审查、不组织研究论证，只要有利于宣传个人政绩就盲目批准，甚至为之站台打气。有的领导干部对不利于宣传个人政绩的问题包括事故放任不管，不追查原因、不追究责任，甚至文过饰非，有意隐瞒。有些负有监管职责的领导干部，对于人为制造虚假政绩的行为严重失察、视而不见，误导上级和人民群众。这种片面追求虚假政绩的行为，若因严重不负责任导致重大损失或者恶劣影响的，可能构成玩忽职守罪。
　　第四，行贿受贿，大肆敛财。制造虚假政绩的人，背离立党为公、执政为民的初心，把党和人民赋予的权力用来为自己谋利益，有可能走上贪污受贿的道路。有的领导干部为了捞资本、谋升迁，不惜动用人力物力财力，以便更快地被提拔。有的领导干部在制造虚假政绩的过程中容易被追逐不义之财的人拉拢腐蚀。有的领导干部为了虚假政绩不被曝光，在受贿的同时向他人行贿，可能构成新的犯罪。
　　制造虚假政绩涉嫌职务犯罪的司法适用原则
　　对于人为制造虚假政绩涉嫌犯罪的领导干部，应当运用刑法手段严肃惩处。这既是教育全体公职人员树立正确政绩观，严格依法执政，杜绝虚假政绩的必要措施，也是教育挽救政绩观扭曲的公职人员，防止其在错误政绩观支配下滑向犯罪泥潭的重要手段，同时也是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要环节。中国式现代化必然是法治现代化，公职人员的政绩观必须以执法守法为前提，追求政绩必须在法治轨道上进行。
　　司法实践中，在法治轨道上对人为制造虚假政绩、涉嫌职务犯罪的领导干部予以刑事追责，应当遵循三项原则：一是实事求是，客观公正。制造虚假政绩而滥用职权、玩忽职守的行为，在客观上会造成严重的危害后果。对于在客观上实际造成的严重后果，首先，实事求是地进行评估，不能片面听取某一方面的意见建议。特别是对虚假政绩造成恶劣社会影响的案件，对其行为的危害程度需要严肃处理，求真务实。其次，客观评价有关领导干部为制造虚假政绩而滥用职权、玩忽职守的行为与危害结果之间的联系。实践中，滥用职权、玩忽职守的行为与实际造成的危害结果之间，往往是一种间接的因果关系。特别是一些领导干部滥用职权、玩忽职守的行为，通常表现在独断专行、违规发号施令，错误决策、朝令夕改，失察偏信、不认真履行职责等方面，这些行为之所以造成危害结果，大多是通过他人的执行行为实现的。譬如，一项劳民伤财、没有实际效用的建设项目，领导干部只是通过决议推动建设，具体如何建设，涉及资金来源、工程设计、招投标、材料选择、具体施工、工程验收等多个环节。这些环节中出现的违法犯罪问题，究竟归罪于错误决策的领导还是具体实施违法犯罪行为的个人，需要实事求是地进行分析，客观公正地确定各个行为人的责任。
　　二是严格依法，不枉不纵。滥用职权、玩忽职守的行为是否构成犯罪，要严格依据刑法的规定来认定。根据刑法第三百九十七条，构成滥用职权罪或者玩忽职守罪，不仅要有滥用职权或者玩忽职守的行为，还要有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的严重后果。只有滥用职权或者玩忽职守的行为，没有造成重大损失，或者实际造成的重大损失与滥用职权或者玩忽职守的行为之间没有因果关系，不构成犯罪，不能追究行为人的刑事责任。在我国，法律责任是分层的，对于在错误政绩观支配下为制造虚假政绩而实施的滥用职权或者玩忽职守行为，究竟是追究其行政责任还是刑事责任，要严格依据刑法规定的犯罪构成要件来认定，既不能受外界舆论压力加重处罚，也不能因他人说情而放纵犯罪，确保法律面前人人平等。
　　三是宽严相济，罪责刑相适应。为制造虚假政绩而滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，要依法追究刑事责任，贯彻宽严相济刑事政策。对于在追求虚假政绩的同时，借机利用职权大肆敛财，为自己或者亲友谋取私利的滥用职权行为，符合滥用职权类犯罪与受贿类犯罪构成的，应当依法适用数罪并罚规则予以从重处罚。对于因收受他人财物而对国家和人民利益置若罔闻，故意不作为，以致造成重大损失、恶劣影响的玩忽职守犯罪，应当依法从重处罚，构成数罪的实行并罚。对于为了谋升迁，片面追求政绩，或者急于出政绩而弄虚作假，未利用职务便利谋取私利、不存在权钱交易的，在依法认定构成职务犯罪、追究刑事责任的基础上，可结合案件具体情节考虑从宽处理。特别是行为人在滥用职权、玩忽职守行为造成危害结果后，能够积极主动地采取补救措施，全力挽回国家和人民经济损失的，应当考虑从轻或者减轻处罚。总之，合理运用刑事规制手段，能够有效发挥警示教育和预防功能，为树立和践行正确政绩观提供法治保障。