欧盟移民政策迎来重大变革

　　□ 本报记者 王艺茗

　　2024年5月，欧盟理事会正式批准欧洲移民和庇护法改革方案——《移民与庇护公约》，以创建高效、统一的程序，更加有序地管理人员入境，并确保各成员国间公平分担责任。这一历时近6年艰辛谈判才达成的改革方案，将于今年6月起在欧盟各成员国正式实施。
　　中国社会科学院国际法研究所助理研究员王惠茹在接受《法治日报》记者采访时称，《移民与庇护公约》的诞生标志着欧盟移民治理从危机应对转向有统一规则可循，但团结机制的实效性与各国执行水平的均衡性仍是博弈焦点。
收紧政策
　　综合欧洲媒体报道，新法规的核心目标是弥补自2015年难民危机以来欧盟移民治理体系的长期失灵与分裂，推动各成员国政策由各自为政走向协调统一。其内容就移民和寻求庇护者入境审批程序、各成员国分担责任作出规定。
　　王惠茹告诉记者，新法规的入境审批程序集中体现为三方面变化：一是设立强制性“边境快筛”机制，适用对象涵盖乘船靠岸者、边境口岸申请庇护者、海上搜救上岸人员及境内被捕且此前未经筛查的无合法居留身份者，一旦被认定不符合入境条件便立即接受身份登记、健康检查和生物信息录入，前端处置从几个月压缩到数周之内；二是加速边境程序从成员国的“可选项”变成“必选项”，主要针对来自庇护认可率低于20%的国家或存在安全风险的人员，要求在最长12周内完成审理、上诉和遣返的全流程；三是通过升级Eurodac数据库并引入“虚构非入境”的法律概念，在程序完结前申请人法律上被视作尚未入境，可被拘留在边境设施，堵住被拒庇护者二次流动的漏洞。
　　在各成员国分担责任方面，新法规废除“首入国原则”，代之以强制性但具有灵活性的“责任分担”机制，即其他欧盟成员国应分担希腊、意大利等“前线”国家收容移民的压力，并承担移民接收指标。如果拒不接收移民，那么应该向承受移民压力的国家提供资金或者其他资源。例如，每拒绝接收一名分配到的难民，需支付约2万欧元的资金。
　　此外，根据新法规，欧盟可以将寻求庇护者转移到其认为安全的欧盟之外的国家。这些国家包括土耳其、突尼斯、埃及等。2016年以来，为限制移民流入，欧盟持续与土耳其续签协议，即欧盟出钱，换取土耳其协助阻挡赴欧移民并接收从欧洲遣返的移民。
展开准备
　　自欧盟理事会正式批准新法规以来，欧盟及其成员国围绕其正式实施展开了为期两年的准备工作。
　　欧盟委员会推动升级信息系统、强化指纹数据库、提高身份识别能力，并通过专项资金支持边境国家扩建接收设施、提升处理能力。此外，欧盟还持续强化遣返机制，探索将部分移民送往“安全第三国”。今年3月初，奥地利正式加入了由德国、荷兰、丹麦和希腊组成的非正式联盟。这五国的内政部门密切合作，提出在欧盟以外地区设立“遣返中心”的计划，目标地点包括北非和巴尔干地区等。这些遣返中心的建立进程推进迅速，计划在新法规正式生效前，率先启动试点项目。令人注目的是，3月下旬，欧洲议会刚刚通过相关立法草案，为这些离岸遣返中心提供了法律依据。
　　“欧盟委员会2026年5月进度报告显示，大多数成员国在调整国家立法、建立强制性筛选和边境程序以及实现充足接待容量方面已基本步入正轨，团结机制也开始运转。”王惠茹说。
　　然而，王惠茹指出，各成员国的准备进度差异明显，若干关键领域仍需额外努力，包括Eurodac新系统测试上线、筛选与边境程序设施建设、防止人员潜逃和二次流动的措施，以及基本权利监测机制的落实等方面。例如，法国因议会不稳定导致立法滞后，拟以行政令加速转化；匈牙利在数据库升级、边境程序地点通知等方面严重落后，并与斯洛伐克一道拒绝向首个“团结池”作出贡献。即便在德国、意大利、希腊、西班牙等国，实施进度也因政策领域的不同而参差不齐。
有待检验
　　德国《明镜》周刊称，欧盟及其成员国总共花了8年多时间才启动相关改革，然而许多专家仍对这项改革持批评态度。
　　“新法规在执行层面面临四大结构性难题。”王惠茹向记者分析，一是团结机制效力存疑。新法规虽提供人员安置、财政捐款和实物支持三种选项，但仍倾向于以财政出资替代人员安置，如何防止“出资即免责”成为制度性漏洞是更紧迫的考验。二是政治抵制带来履约风险。匈牙利新政府上台后延续拒绝立场，斯洛伐克既未安置也未捐款，捷克亦抵制新法规，这或许引发连锁违约效应，对欧盟法律一体化的权威构成挑战。三是执行能力差距悬殊。法国立法审议一再受阻，匈牙利在数据库升级等方面严重滞后，德国则以欧洲移民政策尚不健全为由延长边境管控。四是权利保障存在隐忧。欧洲议会年初批准设立境外遣返平台，被指存在长期羁押和监督缺失的风险。
　　“事实上，新法规只有在责任分担、边境程序、数据库系统、基本权利保障等各项机制协同运作时才能真正发挥作用，各国准备程度不均衡可能导致执行层面碎片化。”王惠茹说。欧洲政策中心也指出，如果成员国执行程度不均，可能导致移民再次集中于少数国家，从而重现过去的结构性失衡。
　　《移民与庇护公约》标志着欧盟移民政策从危机应对走向制度治理的重要转向，其目标是建立一个更加统一、可预期的体系。但现实情况是，制度设计与执行能力之间仍存在落差。各国在政治意愿、行政能力和社会承受度上的差异，使欧盟在移民问题上难以形成真正的“一体化”。下个月新法规的正式实施更像是一场压力测试，不仅检验欧盟的边境治理能力，也考验成员国在分歧中维持团结的政治意志。