行政争议实质性化解的全链条治理体系构建

　　□ 许鹏 （重庆市高级人民法院执行局裁决处副处长、三级高级法官）

　　进入新时代，解决行政争议被确立为行政审判的核心任务，提升到前所未有的高度，并正式纳入行政诉讼法的立法宗旨。2025年，《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确要求“加强行政争议实质化解”，为新时代行政诉讼锚定了核心目标。解决行政争议语境下的行政诉讼制度，需要建构“分矛盾”→“调优先”→“及时转”→“判到位”→“治源头”→“统条线”的全流域、系统化解纷路径，把实质性化解行政争议贯穿案件办理始终，在每一个环节都把化解矛盾、服判息诉做到极致，以优质高效的行政审判工作服务党和国家工作大局。
“分矛盾”：甄别行政争议，分流分类办案
　　首先，诉前甄别分流。行政审判部门派员指导或者参与行政案件的立案审查，根据行政起诉状和相关材料，确定被诉行政行为和案涉争议，区别不同情形处理：不属于受案范围的，引导寻求其他途径救济；虽属受案范围但更适宜通过非诉讼方式解决的，引导先行诉前化解；属于受案范围且通过诉讼途径解决效果更佳或者当事人拒绝诉前化解的，径直立案审理。
　　其次，诉中甄别分流。对当事人拒绝诉前化解、诉前化解不成或者不宜诉前化解，依法进入诉讼程序的行政案件，承办法官在查清基本事实、找准基本争点的基础上，评估案涉行政争议协调化解的可能性：有协调化解可能的，先行组织调解或者促成和解；诉前已经协调不成，或者当事人明确拒绝调解和解，或者裁判更利于解决争议的，及时推进审理，依法作出裁判。
　　最后，判后甄别分流。对生效判决被诉行政机关胜诉、行政相对人仍不息诉的案件，根据不同情况参与案涉行政争议的后续解决：被诉行政行为虽然合法正当，但行政相对人正当诉求落实不到位的，可通过司法建议督促被诉行政机关予以解决；被诉行政行为虽具备合法要件或者基于“三个效果”考量只能支持被诉行政行为，但案涉行政争议无法通过个案诉讼实质性化解的，应协同相关部门单位共同参与化解；行政相对人无正当理由拒不息诉的，优化判后答疑，强化释法明理。
“调优先”：聚焦非诉化解，推动多元解纷
　　第一，明确非诉化解重点案件。将6类行政诉讼案件，即：行政相对人诉求难以得到支持但又存在确需解决的问题；案情重大、复杂，涉案人员众多或者影响社会稳定；因政策调整、解决历史遗留问题等作出行政行为，由行政机关处理更有利于解决行政争议；为应对新情况、解决新问题，在法律供给不足的情况下，行政机关作出的创新性、试验性行政行为；行政争议实质是行政相对人不服法律规定或者政策标准本身而产生；行政赔偿、补偿等行政机关行使法律法规规定有裁量权以及按照规定可以诉前调解的其他案件，确定为“被诉行政行为虽属行政诉讼受案范围但案涉行政争议更适宜通过非诉讼方式化解”的案件，优先导入行政争议化解中心，依托协同机制予以实质性化解。
　　第二，健全协同化解争议机制。建立省级层面司法、行政、检察“三位一体”协同推进，诉讼前、诉讼中、诉讼后全过程化解的行政争议全域协同治理机制；在各区县、行政争议多发市级部门建设行政争议化解中心或者常态化的协同化解行政机制；建立健全法、检、纪检监察合作化解行政争议机制。
　　第三，完善非诉化解运作流程。对进入诉前化解的案件，由立案部门编立字号，导入行政争议化解中心或者其他调解组织进行诉前化解。诉前化解达成协议的，当事人可以向有管辖权的人民法院申请司法确认或者出具行政诉前调解书，编立“诉前调确”字号。人民法院应审查调解协议，符合法律规定的，出具诉前调解书，编立“诉前调书”字号；认为调解协议不符合法律规定或者有可能损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，裁定驳回申请。诉中化解参照诉前化解程序开展。
“及时转”：提高办案效率，避免久调无果
　　一方面，“非”“诉”无缝对接。在诉前协调中，双方当事人意见分歧较大、难以达成调解协议的；或者双方明确表示不愿继续协调、明确希望依法立案审理的；或者实际情况表明已不宜再推进诉前协调工作的，依当事人申请或者依职权停止非诉协调，第一时间依法立案、转入诉讼。
　　另一方面，“调”“判”无缝对接。在诉中协调中，当事人双方意见分歧较大、难以成功调解或者达成和解协议的；或者双方都明确表示不愿调解和解、希望继续审理、依法裁判的；或者穷尽手段促成和解、组织调解始终无法达成协议，已不宜再组织调解、促成和解的；或者发现当事人实际上利用调解与和解拖延审理时间，依职权停止组织调解和促成和解，第一时间继续审理、及时下判。
“判到位”：抓好裁判解纷，做到诉判对应
　　一是推进分类审理。根据不同的案件类型、被诉行政机关有无裁量权以及裁量权大小、行政争议的形成原因，采取有区别、差异化的审理方式。
　　二是改进审判方式。改变传统司法办案模式，将“实质解决行政争议”作为一以贯之的逻辑主线贯穿行政诉讼的全过程、各环节。既全面查清事实、正确适用法律、依法进行裁判，也穿透表象法律关系、研判真实诉求争点、靶向开展审理；既要审查被诉行政行为是否合法正当，也要“穿透”被诉行政行为，解决因被诉行政行为影响的权益纷争；既通过正确适用法律“定分止争”，也通过发出法律释明、判后答疑等方式推动矛盾解决、案结事了。
　　三是推进“诉”“判”对应。在立案环节，加强对行政相对人提起行政诉讼的释明力度，努力使“字面诉求”“真实诉求”相互一致，并能通过行政诉讼实现。所提诉求难以实质实现的，引导行政相对人通过变更被诉行政行为、修改完善具体诉求等方式重新明确，确保在坚持对被诉行政行为合法性审查的基础上，紧扣行政相对人的真实诉求审理案件。在审理中，优化裁判方式，确保“诉审一致”。
“治源头”：发挥数助决策，推进信息共享
　　第一，强规范执法指引。定期召开“府”“检”“法”联席会，开展“府”“检”“法”三家“同堂培训”，协同解决重大疑难执法司法问题，发布实质性化解行政争议典型案例。探索“矛盾协调化解综合类司法建议”发送对象、发送途径、发送方式的多元化，并做好司法建议发送后的情况反馈、效果评估、争议解决进度跟踪等工作。
　　第二，强信息资源共享。定期向依法治市办、司法行政机关及有关行政部门单位推送涉诉数据信息。借助数智平台，推进将行政审判司法大数据纳入数字政府公共数据系统，实现数据共用共享，案件信息互通互联，以智能化、数字化服务社会治理。
“统条线”：统筹条线指导，提高审判质量
　　一是狠抓统筹联动。在行政案件集中管辖地区，对于解决案涉行政争议超越案件审理法院权限的，要求争议所在地法院配合做好与当地行政机关的沟通协调工作，必要时报请上级法院统筹协调。当事人就关联行政争议向多家法院起诉的，受理法院之间保持沟通联系，在确保适法统一的基础上共同做好争议实质性化解工作。
　　二是狠抓案件管理。建立重大敏感案件、法律适用疑难案件、新类型案件“专册专管”制度，推动重大疑难案件快审快结；细化案件甄别、审限预警、严格审限、规范结案等案件管理规定，推进案件管理规范化、精细化；以优化办案力量、定期通报个人办案情况、严格审限审批、明确再审审查询问要求、强化办案配合等多个举措为抓手，再优化案件审判质效指标。
　　三是狠抓业绩评估。对标对表最高人民法院新版审判质量管理指标体系，优化行政审判评价指标，提升行政审判效果指标权重，引导行政审判条线全力推进行政争议实质性化解。