生态环境法典“适度法典化”的编纂模式与亮点

　　□ 于文轩 （中国政法大学民商经济法学院副院长）

　　编纂生态环境法典是党中央部署的重大政治任务和立法任务，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。习近平生态文明思想为编纂生态环境法典提供了根本遵循和行动指南。党的十八大以来生态环境法治建设的不断发展和完善，为编纂生态环境法典提供了法制基础。新时代生态文明建设取得的宝贵经验和巨大成就，为编纂生态环境法典提供了实践基础。编纂生态环境法典对于全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展，具有重大意义。
生态环境法典的编章逻辑
　　生态环境法典由总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则五编构成。其中，总则编规定生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领其他各编；法律责任和附则编主要围绕其他四编规定的有关禁止性、义务性内容，设置法律责任。除这两编外，厘清其他三编的内在逻辑对于生态环境法典的有效实施至关重要。
　　污染防治编是环境污染与作为个体和群体的人的健康和福祉关系最为密切，最直接影响社会成员的获得感、幸福感、安全感。从历史逻辑看，环境污染是最早对生态环境和人体健康产生实质性负面影响的环境问题。生态环境保护最基础的要求，是社会成员免受水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染、放射性污染等要素性污染的侵扰。从法治实践逻辑看，污染防治是生态环境法治基本原则和基本制度的发端，污染防治法律规范在保护环境要素方面发挥了巨大作用，也是我国目前生态环境保护立法中发展最为健全的领域。污染防治法律规范成为生态环境法律规范体系最基本的内容。
　　生态保护编旨在解决污染防治中形成的分要素治理的模式难以解决的整体性、系统性的生态破坏和生态退化等问题，特别关注以系统性、整体性的方式实现生态保护的目标，而不满足于对单一生态环境要素的治理。从法治实践逻辑看，生态保护编的文本结构和制度安排以生态与资源的“一体两面”关系为基础，不仅强调对生态要素、生态系统、生态功能的保护，而且从生态要素的资源属性侧面关注因其不当利用而导致的生态问题以及如何实现资源的有效保护和可持续利用，以整体性保护理路回应生态系统的本质特征和生态保护的内在需求。
　　绿色低碳发展编基于可持续发展理念，从更为宏观的角度，就发展循环经济、节约能源、促进绿色低碳转型、应对气候变化等方面作出规定，为经济社会发展模式的转变提供法律依据。该编基于历史经验和发展视角，以法治手段推动经济社会发展方式的绿色低碳转型，在实现以污染防治编为基础的“减污”和以生态保护编为基础的“扩绿”同时，进一步推进“降碳”和“增长”，更加全面、完整地回应可持续发展和生态文明法治建设的内在要求，为建设人与自然和谐共生的美丽中国提供法治保障。
生态环境法典的编纂模式
　　生态环境法典采取“适度法典化”的编纂模式。基于这一编纂模式，法典文本采用“总—分”式框架，按照调整对象的不同，以不同的方式将现行法律规范纳入法典，或者根据需要创设新法律规范，保障生态环境法律体系的稳定与协调。根据调整对象的不同，“适度法典化”的编纂模式具有不同的表现形式。
　　污染防治编将大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法和环境保护法、海洋环境保护法等法律中的相关规定进行系统整合、编订纂修、集成优化，形成法典规范。该编不仅将这些法律中的污染防治共性制度基于“提取公因式”的方式总结提炼为通则、一般规定，而且将实践证明成熟的污染防治经验上升为法律规范，回应生态环境保护的实践需求。
　　生态保护编突出系统保护理念，以生物多样性保护为主要线索，强化规范生态保护的重点方面。该编从生态系统保护的角度，将森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法等法律中有关生态系统保护的规定整合为一章，并纳入江河湖泊、荒漠生态系统保护的专门规定；从物种保护角度，将野生动物保护法、野生植物保护条例、《外来入侵物种管理办法》的相关规定整合为一章；从重要地理单元保护角度，将长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、自然保护地相关行政法规等法律法规的有关规定整合为一章；从生态退化防治的角度将水土保持法、防沙治沙法的有关规定整合为一章，并单设生态修复一章。生态保护编还基于实现高质量发展与高水平保护双赢的要求，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，有助于更好实现在发展中保护、在保护中发展。生态保护编采用提炼“要旨要则”和“双法源”的立法技术，是生态环境法典的重大创新。
　　绿色低碳发展编在清洁生产促进法、循环经济促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法和全国人大常委会有关决议等基础上，就发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等方面作出规定。绿色低碳发展编的一大突出亮点体现在第四章“应对气候变化”。由于此前我国未制定应对气候变化专门立法，所以该章内容在立法技术上均为创设性规定。在编章结构上，该章与应对气候变化国际规则接轨，按照《联合国气候变化框架公约》的相关内容，从减缓和适应气候变化两个方面作出规定。由于碳达峰碳中和是我国现阶段和未来相当长的一段时间内减缓气候变化的主要手段，所以，应对气候变化专章第二节的名称确定为“减缓气候变化与碳达峰碳中和”，以强调更具中国特色的“双碳”目标。另外，由于应对气候变化领域具有显著的全球性特征，所以，这一编呼应第一编关于国际合作的相关内容，就应对气候变化领域的国际合作相关事项作出了专门规定。
生态环境法典的亮点
　　生态环境法典在理念基础、调整对象、编纂模式、适用规则等方面体现出独有的特点。
　　在理念基础层面，生态环境法典以习近平生态文明思想为指引，突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。法典将“实现中华民族永续发展”作为最终目标，体现了对系统整体观和可持续发展理念的遵循。
　　在调整对象方面，生态环境法典积极回应生态文明时代的法治需求，其调整对象全面涵盖有关生态环境法治建设的社会关系，具体内容既包括污染防治，又包括生态保护，还包括与生态环境保护密切相关的自然资源可持续利用、绿色低碳发展等。由于调整对象和调整内容的广泛性，生态环境法典在编纂模式、编章布局、适用规则等方面体现出独有的特点。
　　在编纂模式方面，生态环境法典采用“适度法典化”的模式。这一创新性的编纂模式在提炼“要旨要则”、实行“双法源”等方面尤为显著。“要旨要则”体现了生态环境法治需求的基本理念、基本原则和基本制度；基于“双法源”的立法技术，法典归纳、整合、优化并纳入有关领域法律的要旨要则，而不是取代单行法律，其内容也不是对单行法规范的简单平移；同时，这些领域的原有法律与法典并行实施。
　　在适用规则方面，生态环境法典作出了新的适用规则：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。”由此，应在保持法典内容相对稳定性、维护法的安定性的同时，保持生态环境法律体系的适度开放性，以适应不断发展的生态文明法治实践的需求。