法治赋能低空经济发展

　　□ 袁发强

　　近年来，我国低空经济蓬勃发展，无人机物流、空中游览、城市空中交通等新兴业态不断涌现，成为推动产业升级与经济增长的重要力量。在此背景下，2025年年底新修订的民用航空法及时回应低空经济发展需要，在“发展促进”一章中首次就低空飞行管理作出原则性、结构性规范，必将对我国低空交通运输和研发制造产业发展产生深远影响。
　　当前，我国低空飞行器研发技术和制造产业在国际上处于领先地位，但出于民航安全考量，长期以来低空空域开放程度较低、限制较多，造成低空飞行器在国内的实际运用率不高。这不仅阻碍了低空经济产业链的发展，也使人民群众难以享受到新质生产力发展带来的便利与生活消费的乐趣。近年来，部分地区通过地方立法和鼓励政策促进低空经济发展，但由于缺乏国家层面的法律保障，统一、开放、有序的市场环境尚未形成。笔者认为，发展低空经济的关键在于能够“飞起来、管得住”。
　　“飞起来”是低空经济发展的前提，这要求政府在保障安全的前提下，开放低空空域、放宽营运企业准入条件、简化运营航行审批流程。修订后的民用航空法明确规定“国家采取措施优化低空空域资源配置”，这既表明了支持低空经济发展的态度，也要求拿出切实可行的方案和措施。各地在统筹安全的前提下，相继划定明确的低空飞行空域。例如，上海市于去年12月陆续发布《上海市微型轻型小型无人驾驶航空器适飞空域范围》《上海市民用无人驾驶航空器飞行安全管理暂行办法》，划定了上海市内微型轻型小型无人驾驶航空器可以飞行的空域，并对无人驾驶航空器生产销售、操控人员培训、飞行活动申报管理等作出规定。
　　“管得住”是低空经济可持续发展的保障，这要求政府主管部门注重科学管理与协同管理。修订后的民用航空法提出“推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台”。低空飞行活动具有主体多元、场景多样、动态性强等特点，以航拍为例，涉及摄影爱好者、商业企业、艺术团体等不同主体，在拍摄中还可能涉及被拍摄对象的个人隐私、重点单位安全保卫等问题，需要标出限制飞行区域。再如，城市低空物流运输虽然能便利群众生活，但对飞行器的可靠性和安全管理提出了极高要求。传统的条块管理模式难以统筹解决低空飞行引发的各类安全问题，而民用低空飞行监管服务平台能够便捷高效办理飞行管控审批手续，有效弥补安全管理漏洞，助力落实各方法律责任。
　　修订后的民用航空法还要求建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准，这既是落实安全保障要求的需要，也为促进科技成果有效转化提供了指引。过去，由于缺乏明确统一的适航标准，科技企业在研制大中型无人机时往往处于“先研制、后审定”的被动状态，需要根据审定情况修改设计。新法施行后，民航主管部门可以通过适航审定全程参与、指导研发，科技企业也能依据明确标准开展产品设计。这有利于加速技术转化，节约从设计定型到产品量产的成本，使型号和样机更快获得市场认可，助力企业获取资金支持进而做大做强。
　　此外，新法高度重视地方政府在推动本地低空经济发展中的作用。一方面，中、短距离的低空运输需要地方政府根据地面具体情况规划航线；另一方面，低空产业可带动本地经济发展。新法专门提及省级人民政府制定发展规划、完善政策措施的权限。通过省级政府统筹市县区域情况出台政策措施，既能发挥地方政府了解本地实际情况、及时制定和调整规划的作用，又能推动统筹协调地方运输市场和产业布局，形成中央和地方联动的管理结构，激发地方发展活力。
　　考虑到低空经济与低空交通管理的特点，未来民用航空法律体系应更加系统化、多层次化，不再仅以民航主管机关为管理主体、以航空公司和机场为被管理对象，而是要全方位规范民用航空活动，形成以全国性民用航空立法为核心、地方立法及政策规章为补充的法律体系，为低空经济发展提供系统性的制度保障和坚实的法治支撑。
　　（作者系华东政法大学国际法学院教授、上海市法学会航空法研究会副会长兼秘书长）

　　漫画/高岳