为高质量推进自然保护区建设
提供更加有力有效的法治保障

　　□　张要波
　　
　　2026年2月3日，国务院总理李强签署第830号国务院令，公布修订后的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），自2026年3月15日起施行。这次修订是适应实践发展要求，对已施行30多年的现行自然保护区条例的一次全面修订，实现了自然保护区法律制度的与时俱进，必将为高质量推进自然保护区建设提供更加有力有效的法治保障。
　　法律制度必须与实践发展同频共振。制定于1994年的现行自然保护区条例，对于加强自然保护区建设，保护自然环境和自然资源，维护国家生态安全，发挥了十分重要的作用。随着生态文明和美丽中国建设深入推进，自然保护区建设面临新的形势，对法律制度建设提出了新的要求。特别是党中央、国务院作出加快建设以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的自然保护地体系的决策部署，自然保护区的功能定位、管理体制、管控分区等发生了重大变化；国家公园法出台后，自然保护区的保护管理措施需要与国家公园保护管理措施相协调，并进一步优化完善。现行条例已不能完全适应实际需要，有必要在总结实施经验的基础上进行修改完善。这是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署的重要举措，是高质量推进自然保护区建设的客观需要和内在要求。
　　《条例》修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，在总体思路上主要把握了三点：一是把党中央、国务院关于全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的决策部署转化为制度规范。二是统筹高质量发展和高水平保护，科学合理优化完善自然保护区保护管理制度。三是做好与国家公园法等有关法律、行政法规的协调衔接，形成制度合力。同时，适应自然保护区建设的新形势，《条例》把高质量推进自然保护区建设，加强对自然保护区的保护和管理，全面推进生态文明和美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化作为立法目标，体现了鲜明的时代特色，也为制度的调整完善提供了明确指引。
　　围绕上述总体思路和立法目标，这次修订从完善自然保护区功能定位、明确自然保护区建设总体要求、落实自然保护区管理体制改革部署、规范自然保护区设立、强化自然保护区保护管理等方面，对现行自然保护区条例作了较为全面的修改完善，其中不乏亮点和创新。关于自然保护区的功能定位，按照党中央、国务院关于全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的决策部署，自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三种类型，有必要相应调整完善自然保护区的功能定位，以与国家公园和自然公园明确区分。为此，《条例》根据自然保护地类型划定有关标准，将自然保护区界定为以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。
　　为切实加强对自然保护区建设的规范和引导，《条例》明确了自然保护区建设的总体要求，规定自然保护区建设应当贯彻党和国家路线方针政策、决策部署，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持生态保护第一、统筹保护和发展，坚持因地制宜、突出特色，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一；国务院和自然保护区所在地县级以上地方人民政府应当加强对自然保护区建设的统筹协调，完善支持自然保护区建设的政策措施，将自然保护区建设纳入国民经济和社会发展相关规划。
　　在管理体制方面，现行条例规定国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。修订后的《条例》明确林业草原主管部门负责自然保护区的监督管理工作，自然资源、生态环境、水行政、农业农村、交通运输等有关部门在各自职责范围内负责自然保护区的有关监督管理工作；各自然保护区管理机构负责各该自然保护区的保护和管理工作。这样修改，落实和巩固了党和国家机构改革有关部署，从制度层面进一步理顺了自然保护区管理体制。
　　对自然保护区的设立严格把关，是统筹高质量发展和高水平保护的内在要求。为此，《条例》明确规定了设立自然保护区应当具有的条件，并规定设立自然保护区应当充分听取有关方面意见，妥善处理与当地经济社会发展和居民生产生活的关系。为简化管理层级，将地方级自然保护区统一整合为省级自然保护区，不再设立市、县级自然保护区。为科学划定自然保护区区域范围，明确规定自然保护区区域范围的划定应当统筹考虑自然生态系统等保护对象分布区域的完整性、管理可行性和周边经济社会发展的需要，坚持实事求是、科学合理，经过充分调查和科学论证。为优化自然保护区的管控分区，将现行的核心区、缓冲区、实验区调整为核心保护区和一般控制区，实现“三区变两区”。
　　进一步强化自然保护区保护管理，是这次修改的核心内容之一。《条例》主要从以下几个方面补充完善了相关制度措施。一是规定按照自然生态系统特性和内在规律，对自然保护区实行整体保护、系统修复、综合治理。二是明确对自然保护区区域内的自然资源确权登记时应当将自然保护区作为独立登记单元。三是加强自然保护区监测网络体系建设，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，及时评估和预警生态风险。四是优化完善自然保护区分区管控措施，明确自然保护区核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区严格限制人为活动。五是加强日常巡护，明确自然保护区管理机构应当建立日常巡护制度，制定突发事件应急预案，在确保生态得到保护的前提下完善自然保护区公共服务体系，提升公共服务功能。
　　对各方面普遍关注的自然保护区分区管控措施，《条例》作出了重大调整。从实施情况看，现行条例规定的自然保护区分区管控措施，有的不完全符合实际需要，执行中造成一些矛盾和问题。《条例》比照国家公园法关于国家公园分区管控措施的做法，规定自然保护区核心保护区内原则上禁止人为活动，一般控制区内严格限制人为活动，同时明确列出允许开展的必要活动，包括为保护自然保护区而开展的相关活动，原有居民必要的生产生活活动，为维护国家安全、实施国家重大战略确需开展的活动，无法避让的国家重大项目建设，以及相关公共服务等。这样调整，没有削弱对自然保护区的保护力度，而是进一步优化完善了自然保护区分区管控措施，有利于更好统筹高质量发展和高水平保护，并与国家公园法规定的国家公园分区管控措施相协调。
　　国家公园法今年1月1日起施行。《条例》修订出台紧随其后，既是自然保护区法律制度建设的重大成果，也是自然保护地法律制度体系的重要组成部分。下一步，有关方面还将抓紧完善有关自然公园的相关制度措施，我国自然保护地法律制度体系将进一步完善，为纵深推进生态文明和美丽中国建设提供更加有力的保障和支撑。
　　（作者系司法部立法四局局长）