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法学院
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□ 王洋
2025年12月22日，《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案）》（以下简称银行业监督管理法修订草案）提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议。这部法律的修订，体现了银行业金融机构风险处置在“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”理念下的若干革新，尤其体现了功能主义监管路径以及“穿透式监管”方法。
功能主义监管理念下的法律适用范围扩张
金融稳定法（草案二次审议稿）第四条规定：“维护金融稳定，应当坚持预防为主，加强金融风险源头管控，依法将金融活动全部纳入监督管理。”2017年，全国金融工作会议指出，“所有金融业务都要纳入监管”，2023年，中央金融工作会议将这一表述改为“依法将所有金融活动全部纳入监管”，在金融法中体现为全范围的金融监管。
目前，金融混业经营的大趋势不可逆转，金融监管机构除了传统的机构监管理念外，更为注重功能监管理念。罗伯特·默顿提出的“功能监管”理念，主要着眼于对具备相同功能的不同金融机构的相关业务和活动，实行统一或相对统一监管标准。在这一理念影响下，银行业监管要面对层出不穷的金融机构、金融产品，其必然不能只针对传统的“商业银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行”等核心规制的银行业机构，也不可能只针对“金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司”等业已被规制的机构，需要将实质上具有银行功能或与银行业风险紧密相关的机构纳入其中。
其中，金融控股公司作为银行机构的实际控制人，又分跨多个行业，往往是金融风险跨行业传递的源头；理财公司作为“大资管”体系的重要组成部分，存在较大的“影子银行”风险，又与银行传统信贷业务存在较为紧密的联系；汽车金融公司和消费金融公司均从事信贷业务，其资金来源基本来自银行，但核心业务又同为信贷，需要统一监管防止套利；货币经纪公司虽然没有相关信贷功能，但专门为金融机构之间的金融市场交易提供经纪服务，则其可能滥用相应的信息优势，扭曲市场的价格发现机制，导致风险向银行等金融机构传递。
事实上，此前银行业监督管理机构已经将上述金融机构纳入监管，从行业准入到行为规制均进行有效控制，但其位阶较低，且与银行业监督管理法的适用关系并不明确。
银行业监督管理法修订草案将以上五种机构及“经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构”统一纳入银行业监管的体系中，统一“适用本法对银行业金融机构监督管理的规定”，既体现“依法将金融活动全部纳入监督管理”背景下防范和化解金融风险的理念，也通过功能监管统一金融监管规则，避免监管空白下的套利问题。
值得注意的是，2022年银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）中的银行业金融基础设施相关条款在本次修订中被删除。这是因为《金融基础设施监督管理办法》将相关监管权力交给了中国人民银行及中国证券监督管理委员会，相信在制定金融法过程中，相关监管机构在“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”的理念指导下，将进一步明确监管范围和监管职责。
功能主义视角下的“穿透式监管”方法运用
银行业监督管理法修订草案除了要列举哪些机构应当被纳入监管，更应关注银行业金融机构的股东、实际控制人及其他关联方的问题。在此基础上，“穿透式监管”是确保“功能监管”能够真正落地的核心操作手段。例如，银行业监督管理法修订草案第二十一条将主要股东、实际控制人纳入监管范围，对其资金来源、财务状况、资本补充能力、股权结构和诚信状况等进行审查，并要求前款所提到的主要股东的控股股东、实际控制人也需要符合相应要求；第二十七条对于银行业金融机构股权代持进行了禁止；尤其是第二十八条要求银行业金融机构的主要股东应当按照规定向银行业金融机构“逐层说明其股权结构直至实际控制人，以及与其他股东的关联关系，及时、准确、完整报告自身及其控股股东、实际控制人、关联方等可能影响股东资质条件或者导致所持银行业金融机构股权结构发生变化的有关情况”。
原本银行业监管的一个难点在于，如何规制银行业金融机构相关股东、实际控制人的相关风险。碍于这些主体并非银行业监督管理法所规制的主体，既往的监管措施顶多能对以上主体进行软约束。而“穿透式监管”方法的运用体现了“实质大于形式”的要求，“向上穿透”到主要股东和实际控制人，并在第二十九条规定了针对股东、实际控制人的禁止性行为，对其行为进行早期纠正硬约束。如果“功能监管”解决的是管哪些金融机构及业务的问题，那么“穿透式监管”解决的就是如何从复杂股权结构及资金链条出发，全面识别风险。
总之，银行业监督管理法修订草案体现了从“机构监管”理念到“功能监管”“穿透式监管”理念的深刻转变，无论是适用范围的扩大，还是“穿透式监管”方法的进一步延伸，均体现了现代金融监管体系的革新以及制定金融法背景下防范和化解金融风险的理念。
（作者单位：中国海洋大学法学院）
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| 银行业监督管理法修订草案的功能主义监管路径革新
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| （ 2026-01-28 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 王洋
2025年12月22日，《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案）》（以下简称银行业监督管理法修订草案）提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议。这部法律的修订，体现了银行业金融机构风险处置在“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”理念下的若干革新，尤其体现了功能主义监管路径以及“穿透式监管”方法。
功能主义监管理念下的法律适用范围扩张
金融稳定法（草案二次审议稿）第四条规定：“维护金融稳定，应当坚持预防为主，加强金融风险源头管控，依法将金融活动全部纳入监督管理。”2017年，全国金融工作会议指出，“所有金融业务都要纳入监管”，2023年，中央金融工作会议将这一表述改为“依法将所有金融活动全部纳入监管”，在金融法中体现为全范围的金融监管。
目前，金融混业经营的大趋势不可逆转，金融监管机构除了传统的机构监管理念外，更为注重功能监管理念。罗伯特·默顿提出的“功能监管”理念，主要着眼于对具备相同功能的不同金融机构的相关业务和活动，实行统一或相对统一监管标准。在这一理念影响下，银行业监管要面对层出不穷的金融机构、金融产品，其必然不能只针对传统的“商业银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行”等核心规制的银行业机构，也不可能只针对“金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司”等业已被规制的机构，需要将实质上具有银行功能或与银行业风险紧密相关的机构纳入其中。
其中，金融控股公司作为银行机构的实际控制人，又分跨多个行业，往往是金融风险跨行业传递的源头；理财公司作为“大资管”体系的重要组成部分，存在较大的“影子银行”风险，又与银行传统信贷业务存在较为紧密的联系；汽车金融公司和消费金融公司均从事信贷业务，其资金来源基本来自银行，但核心业务又同为信贷，需要统一监管防止套利；货币经纪公司虽然没有相关信贷功能，但专门为金融机构之间的金融市场交易提供经纪服务，则其可能滥用相应的信息优势，扭曲市场的价格发现机制，导致风险向银行等金融机构传递。
事实上，此前银行业监督管理机构已经将上述金融机构纳入监管，从行业准入到行为规制均进行有效控制，但其位阶较低，且与银行业监督管理法的适用关系并不明确。
银行业监督管理法修订草案将以上五种机构及“经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构”统一纳入银行业监管的体系中，统一“适用本法对银行业金融机构监督管理的规定”，既体现“依法将金融活动全部纳入监督管理”背景下防范和化解金融风险的理念，也通过功能监管统一金融监管规则，避免监管空白下的套利问题。
值得注意的是，2022年银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）中的银行业金融基础设施相关条款在本次修订中被删除。这是因为《金融基础设施监督管理办法》将相关监管权力交给了中国人民银行及中国证券监督管理委员会，相信在制定金融法过程中，相关监管机构在“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”的理念指导下，将进一步明确监管范围和监管职责。
功能主义视角下的“穿透式监管”方法运用
银行业监督管理法修订草案除了要列举哪些机构应当被纳入监管，更应关注银行业金融机构的股东、实际控制人及其他关联方的问题。在此基础上，“穿透式监管”是确保“功能监管”能够真正落地的核心操作手段。例如，银行业监督管理法修订草案第二十一条将主要股东、实际控制人纳入监管范围，对其资金来源、财务状况、资本补充能力、股权结构和诚信状况等进行审查，并要求前款所提到的主要股东的控股股东、实际控制人也需要符合相应要求；第二十七条对于银行业金融机构股权代持进行了禁止；尤其是第二十八条要求银行业金融机构的主要股东应当按照规定向银行业金融机构“逐层说明其股权结构直至实际控制人，以及与其他股东的关联关系，及时、准确、完整报告自身及其控股股东、实际控制人、关联方等可能影响股东资质条件或者导致所持银行业金融机构股权结构发生变化的有关情况”。
原本银行业监管的一个难点在于，如何规制银行业金融机构相关股东、实际控制人的相关风险。碍于这些主体并非银行业监督管理法所规制的主体，既往的监管措施顶多能对以上主体进行软约束。而“穿透式监管”方法的运用体现了“实质大于形式”的要求，“向上穿透”到主要股东和实际控制人，并在第二十九条规定了针对股东、实际控制人的禁止性行为，对其行为进行早期纠正硬约束。如果“功能监管”解决的是管哪些金融机构及业务的问题，那么“穿透式监管”解决的就是如何从复杂股权结构及资金链条出发，全面识别风险。
总之，银行业监督管理法修订草案体现了从“机构监管”理念到“功能监管”“穿透式监管”理念的深刻转变，无论是适用范围的扩大，还是“穿透式监管”方法的进一步延伸，均体现了现代金融监管体系的革新以及制定金融法背景下防范和化解金融风险的理念。
（作者单位：中国海洋大学法学院）
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