我国反腐败国家立法的回顾与展望

　　□ 封利强 （华东政法大学教授）

　　腐败是人类面临的共同难题，加强反腐败国家立法是世界各国的共同选择。我国在反腐败国家立法方面走出了一条独具中国特色的法治反腐道路。
　　新中国成立以来反腐败立法的基本历程
　　随着反腐败斗争的指导思想由“运动反腐”到“制度反腐”，再到“法治反腐”的转变，我国反腐败立法经历了从分散立法到集中立法、从偏重惩治到惩防结合的转型。
　　一、新中国成立初期的反腐败立法
　　新中国成立之初对贪污、贿赂、官僚主义等腐败现象开展坚决斗争，并查处了被称为“共和国反腐第一案”的刘青山、张子善案件。1952年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》。这是新中国成立后的第一部反腐败专门立法。这一时期反腐败立法的特点是数量偏少、较为零散，且以惩治型立法为主。
　　二、改革开放以来的反腐败立法
　　改革开放以来，法治建设受到高度重视，反腐败斗争也逐渐由“运动反腐”转向“制度反腐”，并且这一时期开始注重对腐败的预防。2004年，党的十六届四中全会明确提出“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字方针。《全国人民代表大会常务委员会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（已废止）以及行政监察法（已废止）都属于反腐败专门立法。同时，1997年刑法开辟专章规定了“贪污贿赂罪”，随后出台的多个刑法修正案进一步加大了对贪腐犯罪的惩治力度。2012年刑事诉讼法增设了针对贪污贿赂等犯罪的违法所得没收程序。这一时期反腐败立法的特点是数量增多、注重预防，但仍属分散型立法。
　　三、党的十八大以来的反腐败立法
　　党的十八大以来，在“法治反腐”理念的指导下，我国反腐败立法逐渐趋于成熟和完善。2018年3月，宪法修正案和监察法确立了党领导下的集中统一、权威高效的国家监察体制。随后，公职人员政务处分法、监察官法、监察法实施条例等配套法律法规先后出台。同时，通过刑法修正案的方式增设了针对严重贪污贿赂犯罪的终身监禁措施，加大了对行贿犯罪的处罚力度。2018年刑事诉讼法增设了针对贪污贿赂等犯罪的缺席审判程序。这一时期反腐败立法以集中立法为特点，并且将惩防结合推向了新高度。
　　当前我国反腐败国家立法取得的重大进展
　　2013年1月，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出“加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设”，明确了二元化反腐倡廉法规制度体系建设目标。此后，党的十九大、二十大以及党的二十届三中全会都强调“推进反腐败国家立法”，由此开启了我国反腐败国家立法的新篇章。
　　一、反腐败国家立法体系初步确立
　　当前，我国初步确立了以监察法为核心的反腐败法律规范体系。反腐败立法得以体系化的关键在于，监察法是一部对反腐败工作起统领性、基础性作用的法律，尽管未被冠以“反腐败法”之名，但其本质上就是我国的反腐败基本法。监察法既是组织法，也是实体法、程序法，对反腐败的原则、体制、措施、程序等作出了全面规定，对反腐败单行立法和相关立法发挥着统摄功能。
　　二、法治反腐理念得以全面彰显
　　党的十八大以来，习近平总书记对反腐败工作法治化作出了一系列重要论述。由此，新时代反腐败国家立法全面彰显了“法治反腐”理念。特别是2024年修改后的监察法新增了“遵守法定程序，公正履行职责”“尊重和保障人权”等监察工作原则，强化了对监察权的制约监督，成为我国反腐败工作法治化的重要里程碑。2025年新修订的监察法实施条例则确立了监察措施适用的比例原则，并对各类监察措施的适用施加了严格的程序约束，实现了授权与控权之间的平衡。
　　三、廉政建设成为首要立法目的
　　党的十八大以来，一体推进“三不腐”被确立为反腐败斗争的基本方针，廉政建设受到前所未有的重视。2024年修改后的监察法将“廉政建设”与“反腐败工作”并列为首要立法目的，从根本上改变了监察法的定位，即监察法不仅是反腐败法，也是廉政建设法。这就将廉政建设的地位提升到了前所未有的高度，对于一体推进“三不腐”和铲除腐败滋生的土壤和条件将产生深远影响。
　　未来我国反腐败国家立法的体系化建构
　　2024年1月，习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上强调，“持续推进反腐败国家立法”。可见，完善反腐败国家立法仍然是当前和今后一个时期的重要任务。目前，我国反腐败国家立法尚未达到系统完备、科学规范、运行有效的程度，亟待进行体系化建构。
　　一、我国反腐败国家立法的模式选择
　　自20世纪末开始，反腐败法的制定受到学界的持续关注。时至今日，仍然有不少学者主张在监察法之外制定专门的反腐败基本法，或者主张编纂专门的反腐败法典。在笔者看来，监察法就是独具中国特色的反腐败基本法，无需再“另起炉灶”。并且，我国没必要也不可能制定统合不同部门法的反腐败法典。反腐败本身就是横跨多个法律部门的复杂系统工程。综观世界各国的反腐败法，有些偏重预防，有些偏重惩治，并不存在包罗万象的反腐败法典。因此，当务之急是以监察法统领其他反腐败法律法规，兼顾政治性、科学性、全面性、系统性、实效性等要求，构建符合我国国情的反腐败国家立法体系。
　　二、以宪法为根据的层次化立法体系建构
　　从纵向来看，应当努力构建由宪法、法律、法规、规章等不同层级的法律法规构成的层次化立法体系。不同层级的立法能够在反腐败方面发挥各自独特的功能。
　　首先，宪法是国家的根本法，为反腐败立法提供根本依据。现行宪法仅对监察委员会的性质、组成、领导体制等作出规定，这是远远不够的。未来还应当通过修宪增加以下内容：党全面领导、集中统一、权威高效的国家监察体制；监察机关主导、多机关配合的反腐败协同机制；一体推进“三不腐”的工作原则。其次，应当以法律规范反腐败的重要领域，比如制定反跨境腐败法等。最后，应当以法规细化法律的规定，比如正在制定的《监察工作信息公开条例》等。此外，还应当比照行政规章，授权国家监察委员会的内设机构以及省级监察委员会制定监察规章，以便对特定行业、系统、区域的廉政建设和反腐败工作进行专门规范。
　　三、以监察法为核心的多元化立法体系建构
　　从横向来看，应努力构建由反腐败基本法、单行法、相关法等构成的多元化立法体系。其中，基本法是发挥统领性、基础性作用的专门立法；单行法是规范特定领域具体工作的专门立法；相关法是并非以反腐败为立法目的，但其内容包含反腐败规范的法律法规。
　　首先，应当进一步促进监察法内容的系统化，以发挥其作为基本法的统领功能，为制定各类单行法预留空间。未来需要在监察法中对监察机关与其他机关的衔接和协调机制作出更为明确的规范；同时，应当在监察法中开辟专章对廉政建设的组织领导体制、协调推动机制、考核评价机制、责任追究机制等作出规定。其次，应当抓紧制定和完善其他专门立法，以发挥其作为单行法的支撑功能。未来应当考虑制定廉政建设方面的单行法，对廉政行为准则、廉政风险防控、廉政教育警示、廉洁文化培育以及廉政建设责任倒查等作出专门规范；同时，应当针对权力集中、资金密集、资源富集的领域分别出台预防性和惩治性规范。最后，应当持续完善反腐败相关立法，以发挥其作为相关法的补充功能。一方面，可通过完善审计法、政府采购法、招标投标法等强化对权力运行的制度约束；另一方面，可通过完善刑法、刑事诉讼法以及相关行政立法加强对新型腐败和隐性腐败的防治。