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两会特刊
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□ 本报记者 刘欣
今年政府工作报告提出，坚持科学、民主、依法决策，加强政府立法审查，强化重大决策、规范性文件合法性审查。
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。法规规章备案审查是政府系统开展备案审查的重要内容。
近年来，公民通过提起审查建议推动法规规章完善的情形越来越多，人民群众与备案审查的联系越来越紧密。代表委员们对“法规规章备案审查”也有所关注。
备案审查工作成效显著
党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调完善合宪性审查、备案审查制度。
党的十八大以来，我国法规规章备案审查工作取得显著成效，对提高立法质量、服务保障中心大局发挥了积极作用。司法部作为国务院备案审查工作机构，负责地方性法规、地方政府规章和部门规章的备案审查工作。今年1月召开的全国司法厅（局）长会议披露，2024年，司法部推进制定法规规章备案审查条例，共依法审查报送国务院备案的法规规章2115件。
全国政协委员、中国政法大学校长马怀德认为，备案审查通过监督纠错传导压力落实责任，确保法规规章不踩“红线”不越“底线”，力促宪法法律正确有效实施，以法治方式保证党的路线方针政策的贯彻实施。
“备案审查既是一项政治性很强的法治工作，也是法治性很强的政治工作，要从维护国家法治统一的精神出发理解和认识备案审查工作的重要性，防止‘法出多门、政出多门’。”全国政协委员、宁夏宁人律师事务所主任刘建国认为，该制度对于加快实现左右衔接、上下贯通的系统性法治体系发挥着“助推器”的重要作用，凸显了“以人民为中心”的核心要义，对发现深层次的法律问题打开了通道，为依法行政和法治政府建设提供了有力支撑。
2024年，施行于2002年1月1日的《法规规章备案条例》，在22年后迎来“升级”，对其修订后形成的《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》），于2024年8月30日公布，自2024年11月1日起施行。
全国政协委员、中央党校（国家行政学院）一级教授胡建淼说，《条例》进一步规范了法规规章备案审查工作，是落实“有件必备、有备必审、有错必纠”工作要求，不断提高备案审查能力和质量，维护国家法治统一的重要举措，为构建全国统一大市场提供了有力法治保障。
全国人大代表，中华全国律师协会副会长、江苏新高的律师事务所合伙人薛济民说，《条例》的出台，增强了维护国家法治统一的制度保障。通过严格落实《条例》有关要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，规范法规规章备案审查工作，有效避免法规规章与上位法不一致和相互冲突的问题。
各地开展有益探索实践
为加强备案审查，各地也在积极开展有益探索和实践，不仅为《条例》的出台打下坚实基础，也为进一步加强法规规章备案审查添砖加瓦。
比如，山东省司法厅借助政府立法研究服务基地的专业力量，建立了立法业务人员和政府立法研究服务基地专家双重审查工作模式，分批次将2020年前现行有效的391件设区的市政府规章和2021年以来接收备案的132件设区的市政府规章，委托立法研究服务基地协助进行审查提出意见，对收到的审查建议，均进行研究处理，为保证备案审查工作质量提供了有力支持。
江苏省司法厅将全过程人民民主理念融入备案审查监督机制，强化人民群众对立法工作的知情权、参与权、表达权、监督权，回应社会关切，提升知晓率和满意度。通过信息化手段拓展群众参与评价规章的途径，并将评价结果作为规章实施效果评估、行政机关改进工作的重要参考依据。
河南省司法厅聚焦人民群众关心关注的热点难点，强化上下联动、沟通协调，持续提升备案审查质效。有效回应人民群众关切，增强人民群众获得感，对涉及公平竞争类，供水、供热、供气等民生保障类以及消防等安全管理类规章开展专项备案审查。
刘建国认为，备案审查工作机构在备案审查时应重点关注《条例》新增修订的内容，做到按时报备不拖延，坚持全面审查不遗漏，具体来说就是在政治性审查方面要重点审查法规规章是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向，确保与国家政策方向一致；合法性审查方面应重点关注是否超越制定权限、下位法是否违反上位法、是否违背法定程序；适当性审查方面应重点审查规章规定的措施是否符合立法目的和实际情况，是否合理可行，避免“一刀切”或损害营商环境；在协调性审查方面注意审查地方性法规与部门规章、不同规章之间对同一事项的规定是否一致，存在冲突时需提出协调处理意见。
助力构建全国统一大市场
加强法规规章备案审查，切实维护国家法治统一，离不开对《条例》的落实。
胡建淼建议，要重点关注地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场、损害营商环境等问题，加强对产权保护、市场准入、公平竞争等重点领域法规规章的备案审查和问题研究，视情况开展联合审查、专项审查，着力破除地方保护和市场分割，助力构建全国统一大市场、优化营商环境。
同时，需要配套地方制度的发展完善。按照《条例》要求，省、自治区人民政府有必要尽快修订或者出台具体制度，以落实好对设区的市、自治州政府规章的备案审查职责，并同步解决好与其他备案审查机制的衔接问题。
刘建国认为，落实《条例》要通过制度完善、技术赋能、公众参与、跨部门协作等多维度，强化执行刚性，压实各方责任；创新公众参与机制，拓宽社会监督渠道；加强能力建设，培育专业队伍。
其中，在强化执行刚性，压实各方责任方面，刘建国建议建立制定机关“一把手”负责制，将备案审查纳入法治政府建设考核，对逾期未备案的单位约谈主要负责人。探索推行“备案审查信用档案”，记录各地区、各部门的备案及时率、纠错完成率等数据，作为政策支持和评优评先的参考依据。
党的二十届三中全会强调“构建全国统一大市场”。全国政协委员，中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵认为，在此过程中，应深化立法领域改革，完善备案审查制度，推进加快全国统一大市场建设。
“从实践中发现，地方上有些规范性文件存在有地方保护、市场分割、指定交易、不当竞争等突出问题，影响全国统一大市场构建，有损国家法治统一性。”吕红兵说。
为此，吕红兵建议，在实施《条例》的同时，尽快出台行政规范性文件管理有关行政法规。短期而言，应严格实施《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，加大对行政规范性文件的审核力度，真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。从长计议，则应加快制定统一的行政规范性文件制定程序条例。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，应采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面尤其是基层人民群众的意见，并充分发挥政府法律顾问、专家学者、社会组织的专业性和独立性功能。
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| 切实维护国家法治统一
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| 代表委员建言加强法规规章备案审查
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| （ 2025-03-09 ） 稿件来源： 法治日报两会特刊 |
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□ 本报记者 刘欣
今年政府工作报告提出，坚持科学、民主、依法决策，加强政府立法审查，强化重大决策、规范性文件合法性审查。
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。法规规章备案审查是政府系统开展备案审查的重要内容。
近年来，公民通过提起审查建议推动法规规章完善的情形越来越多，人民群众与备案审查的联系越来越紧密。代表委员们对“法规规章备案审查”也有所关注。
备案审查工作成效显著
党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调完善合宪性审查、备案审查制度。
党的十八大以来，我国法规规章备案审查工作取得显著成效，对提高立法质量、服务保障中心大局发挥了积极作用。司法部作为国务院备案审查工作机构，负责地方性法规、地方政府规章和部门规章的备案审查工作。今年1月召开的全国司法厅（局）长会议披露，2024年，司法部推进制定法规规章备案审查条例，共依法审查报送国务院备案的法规规章2115件。
全国政协委员、中国政法大学校长马怀德认为，备案审查通过监督纠错传导压力落实责任，确保法规规章不踩“红线”不越“底线”，力促宪法法律正确有效实施，以法治方式保证党的路线方针政策的贯彻实施。
“备案审查既是一项政治性很强的法治工作，也是法治性很强的政治工作，要从维护国家法治统一的精神出发理解和认识备案审查工作的重要性，防止‘法出多门、政出多门’。”全国政协委员、宁夏宁人律师事务所主任刘建国认为，该制度对于加快实现左右衔接、上下贯通的系统性法治体系发挥着“助推器”的重要作用，凸显了“以人民为中心”的核心要义，对发现深层次的法律问题打开了通道，为依法行政和法治政府建设提供了有力支撑。
2024年，施行于2002年1月1日的《法规规章备案条例》，在22年后迎来“升级”，对其修订后形成的《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》），于2024年8月30日公布，自2024年11月1日起施行。
全国政协委员、中央党校（国家行政学院）一级教授胡建淼说，《条例》进一步规范了法规规章备案审查工作，是落实“有件必备、有备必审、有错必纠”工作要求，不断提高备案审查能力和质量，维护国家法治统一的重要举措，为构建全国统一大市场提供了有力法治保障。
全国人大代表，中华全国律师协会副会长、江苏新高的律师事务所合伙人薛济民说，《条例》的出台，增强了维护国家法治统一的制度保障。通过严格落实《条例》有关要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，规范法规规章备案审查工作，有效避免法规规章与上位法不一致和相互冲突的问题。
各地开展有益探索实践
为加强备案审查，各地也在积极开展有益探索和实践，不仅为《条例》的出台打下坚实基础，也为进一步加强法规规章备案审查添砖加瓦。
比如，山东省司法厅借助政府立法研究服务基地的专业力量，建立了立法业务人员和政府立法研究服务基地专家双重审查工作模式，分批次将2020年前现行有效的391件设区的市政府规章和2021年以来接收备案的132件设区的市政府规章，委托立法研究服务基地协助进行审查提出意见，对收到的审查建议，均进行研究处理，为保证备案审查工作质量提供了有力支持。
江苏省司法厅将全过程人民民主理念融入备案审查监督机制，强化人民群众对立法工作的知情权、参与权、表达权、监督权，回应社会关切，提升知晓率和满意度。通过信息化手段拓展群众参与评价规章的途径，并将评价结果作为规章实施效果评估、行政机关改进工作的重要参考依据。
河南省司法厅聚焦人民群众关心关注的热点难点，强化上下联动、沟通协调，持续提升备案审查质效。有效回应人民群众关切，增强人民群众获得感，对涉及公平竞争类，供水、供热、供气等民生保障类以及消防等安全管理类规章开展专项备案审查。
刘建国认为，备案审查工作机构在备案审查时应重点关注《条例》新增修订的内容，做到按时报备不拖延，坚持全面审查不遗漏，具体来说就是在政治性审查方面要重点审查法规规章是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向，确保与国家政策方向一致；合法性审查方面应重点关注是否超越制定权限、下位法是否违反上位法、是否违背法定程序；适当性审查方面应重点审查规章规定的措施是否符合立法目的和实际情况，是否合理可行，避免“一刀切”或损害营商环境；在协调性审查方面注意审查地方性法规与部门规章、不同规章之间对同一事项的规定是否一致，存在冲突时需提出协调处理意见。
助力构建全国统一大市场
加强法规规章备案审查，切实维护国家法治统一，离不开对《条例》的落实。
胡建淼建议，要重点关注地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场、损害营商环境等问题，加强对产权保护、市场准入、公平竞争等重点领域法规规章的备案审查和问题研究，视情况开展联合审查、专项审查，着力破除地方保护和市场分割，助力构建全国统一大市场、优化营商环境。
同时，需要配套地方制度的发展完善。按照《条例》要求，省、自治区人民政府有必要尽快修订或者出台具体制度，以落实好对设区的市、自治州政府规章的备案审查职责，并同步解决好与其他备案审查机制的衔接问题。
刘建国认为，落实《条例》要通过制度完善、技术赋能、公众参与、跨部门协作等多维度，强化执行刚性，压实各方责任；创新公众参与机制，拓宽社会监督渠道；加强能力建设，培育专业队伍。
其中，在强化执行刚性，压实各方责任方面，刘建国建议建立制定机关“一把手”负责制，将备案审查纳入法治政府建设考核，对逾期未备案的单位约谈主要负责人。探索推行“备案审查信用档案”，记录各地区、各部门的备案及时率、纠错完成率等数据，作为政策支持和评优评先的参考依据。
党的二十届三中全会强调“构建全国统一大市场”。全国政协委员，中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵认为，在此过程中，应深化立法领域改革，完善备案审查制度，推进加快全国统一大市场建设。
“从实践中发现，地方上有些规范性文件存在有地方保护、市场分割、指定交易、不当竞争等突出问题，影响全国统一大市场构建，有损国家法治统一性。”吕红兵说。
为此，吕红兵建议，在实施《条例》的同时，尽快出台行政规范性文件管理有关行政法规。短期而言，应严格实施《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，加大对行政规范性文件的审核力度，真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。从长计议，则应加快制定统一的行政规范性文件制定程序条例。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，应采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面尤其是基层人民群众的意见，并充分发挥政府法律顾问、专家学者、社会组织的专业性和独立性功能。
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