|
法学院
|
|
□ 郭峻维
在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持绿水青山就是金山银山的生态文明理念，我国从2021年开始相继设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等国家公园。为了高质量推进国家公园建设，加强对国家公园的保护和管理，保持重要自然生态系统原真性和完整性，维护国家生态安全，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，第十四届全国人大常委会将国家公园立法列入了立法规划，并将《中华人民共和国国家公园法（草案）》（以下简称《国家公园法（草案）》）向全社会公开征求意见，引起了全社会的热烈反响。加快制定国家公园法，通过法治方式推进自然资源科学保护和合理利用，对于建设人与自然和谐共生的现代化强国具有重要意义。《国家公园法（草案）》在第四章中设置了一系列法律制度，集中体现了国家依法保障各类民事主体在国家公园建设中享有的参与权和共享权的立法精神。
民事主体在国家公园建设中享有的参与权和共享权，是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的在国家指导和支持下参与国家公园建设的多元化投资、提供生态产品和服务活动，并享有国家公园建设产生的物质文明和精神文明成果的权利。《国家公园法（草案）》第四章为保障民事主体在国家公园建设中的参与权和共享权，提出了基本的法律要求。实现这些制度的立法目的，还需要制定和采取精准实施的必要措施。
第一，指导和扶持民事主体提供有益的生态产品和服务。《国家公园法（草案）》提出，国家公园区域内原有居民以及周边居民、企业在国家公园管理机构与国家公园所在地地方人民政府的指导、扶持下，参与提供与国家公园保护目标相一致的生态产品和服务。国家公园管理机构与地方人民政府应当充分发挥原有居民、周边居民及企业长期积累的保护、开发当地生态产品和服务的丰富经验，积极主动地引领、倡导并扶持原有居民以及周边居民、企业针对特定国家公园的保护目标而进行的地理标志产品的培育和生产活动以及文旅服务。根据民法典第一百二十三条中关于民事主体对地理标志享有知识产权的规定，当地政府应当通过法律程序赋予民事主体从事上述生态产品生产和服务时享有相应地理标志的知识产权。
第二，为便利民众和弘扬中华民族传统文化而在国家公园周边建设入口社区和特色小镇。《国家公园法（草案）》提出，国家公园所在地地方人民政府可以与国家公园管理机构协作，按照与国家公园保护目标相协调的要求，依据国土空间规划在国家公园周边合理建设入口社区和特色小镇。建设国家公园入口社区和特色小镇丰富了周边基础设施，保障民生并促进经济发展，体现了习近平法治思想中坚持以人民为中心的根本要求。为落实上述法律规范，一方面，在国家公园周边建立入口社区，应当遵循民法典第九条关于民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境的原则；另一方面，在国家公园周边建立特色小镇，应当体现不同区域的民族特色，展示当地民族发展的历史进程，尊重少数民族传统文化和风俗习惯，也符合社会公序良俗。
第三，优先聘用当地居民就业。依照我国宪法规定的基本人权保障制度，当地居民享有利用当地资源的生存权和发展权。因此，《国家公园法（草案）》提出“国家公园管理机构根据生态保护需要设立的生态管护岗位应当优先聘用当地居民”的立法要求，有效保障了当地居民通过国家公园设立的生态管护岗位的劳动，获得相应劳动收益的权利。笔者建议，国家公园管理机构可以根据当地居民所擅长的职业技能，对当地居民的劳动力状况进行类型化区分，从而发挥当地居民的不同职业优势。
第四，依法维护集体经济组织对集体土地所有权和用益物权人对集体土地附属资源的使用权。《国家公园法（草案）》提出，对划入国家公园区域内的集体所有土地及其附属资源，应当依法维护权利人的权益。笔者建议，首先，在涉及征收集体经济组织土地时，应当严格按照民法典第二百四十三条规定，向集体经济组织和原有居民及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及住宅、附属资源等补偿费用，涉及居民住宅的，应当保障被征收人的居住条件。其次，应当切实保护用益物权人对土地及附属资源的使用权。比如，国家公园区域内的乡村，经村民委员会民主决策同意，应当允许其为集体所有土地设立用益物权等合法行为，用益物权人依法享有占有、使用土地并利用附属资源取得收益的权利。
第五，完善公共服务体系和提升公共服务功能。《国家公园法（草案）》提出，国家公园管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善国家公园公共服务体系，提升公共服务功能。国家公园一般控制区依据国土空间规划可以划定适当区域，设置必要的辅助设施设备，为开展相关科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持。国家公园管理机构应当加强国家公园访客管理，合理确定访客容量，明确访客行为规范，完善访客安全保障和紧急救助等相关机制。国家公园内的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源与多种生物共同组成当地生态系统，在环境保护层面具有重要价值，涉及国家、社会公共利益。笔者建议，构建公共服务体系，开展科学研究、宣传、旅游、教育、文体活动应当在民法典规定的绿色原则的指引下进行，一方面，保护环境和生态，建立预防性、前瞻性、预警性制度；另一方面，建立严格的管控制度和法律责任制度，对访客破坏国家公园生态环境的行为采取相应的行政责任、民事责任与刑事责任追究。
第六，以竞争性方式选择经营性服务提供者。《国家公园法（草案）》提出，在国家公园区域内开展经营性服务的，可以由国家公园管理机构以竞争性方式选择服务提供者。笔者建议，国家公园内的经营活动，应当充分尊重参与民事主体的意思自治，保证经营服务合同的签订与履行遵循自愿原则、平等原则、公平原则与诚实信用原则。对于有必要进行招标的项目，应当进行公开透明的招投标程序，综合考量多种因素后，在多方主体竞争中择优选择。
第七，对社会特殊群体施行优惠票价和免票待遇。《国家公园法（草案）》提出，国家公园区域内利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，对残疾人、老年人、未成年人、军人等特殊群体实行免票或者优惠票价。残疾人、老年人、未成年人需要法律予以特别保护，军人为国防事业作出突出贡献，对上述主体实行免票或优惠票价的规定体现了人文关怀，与社会主义核心价值观相契合。笔者认为，在执行上述社会保障措施的同时，还应当增加对其他的社会群体如英雄烈士家属在国家公园内活动的票价优惠。
第八，鼓励和支持志愿者参与国家公园公益服务。国家公园的建设和发展特别需要志愿者的参与，《国家公园法（草案）》提出，国家鼓励和支持志愿者、志愿服务组织和其他组织依法开展与国家公园有关的志愿服务活动。国家公园管理机构可以依法招募志愿者，成立志愿服务队伍，应当做好志愿者培训、管理等工作，为志愿者提供必要的工作条件和安全保障措施，维护志愿者的合法权益。为落实上述法律要求，笔者建议，首先，根据我国《志愿服务条例》的规定，各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买国家公园服务等方式，支持志愿服务运营管理，并依照国家有关规定向社会公开购买服务的项目目录、服务标准、资金预算等相关情况。其次，国家应当鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用参加国家公园建设并有良好志愿服务记录的志愿者；公务员考录、事业单位招聘可以将在国家公园建设中提供过良好志愿服务的情况纳入考核内容。
|
|
|
| 保障民事主体在国家公园建设中的参与权和共享权
|
|
|
|
|
|
| （ 2025-01-15 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
|
|
□ 郭峻维
在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持绿水青山就是金山银山的生态文明理念，我国从2021年开始相继设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等国家公园。为了高质量推进国家公园建设，加强对国家公园的保护和管理，保持重要自然生态系统原真性和完整性，维护国家生态安全，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，第十四届全国人大常委会将国家公园立法列入了立法规划，并将《中华人民共和国国家公园法（草案）》（以下简称《国家公园法（草案）》）向全社会公开征求意见，引起了全社会的热烈反响。加快制定国家公园法，通过法治方式推进自然资源科学保护和合理利用，对于建设人与自然和谐共生的现代化强国具有重要意义。《国家公园法（草案）》在第四章中设置了一系列法律制度，集中体现了国家依法保障各类民事主体在国家公园建设中享有的参与权和共享权的立法精神。
民事主体在国家公园建设中享有的参与权和共享权，是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的在国家指导和支持下参与国家公园建设的多元化投资、提供生态产品和服务活动，并享有国家公园建设产生的物质文明和精神文明成果的权利。《国家公园法（草案）》第四章为保障民事主体在国家公园建设中的参与权和共享权，提出了基本的法律要求。实现这些制度的立法目的，还需要制定和采取精准实施的必要措施。
第一，指导和扶持民事主体提供有益的生态产品和服务。《国家公园法（草案）》提出，国家公园区域内原有居民以及周边居民、企业在国家公园管理机构与国家公园所在地地方人民政府的指导、扶持下，参与提供与国家公园保护目标相一致的生态产品和服务。国家公园管理机构与地方人民政府应当充分发挥原有居民、周边居民及企业长期积累的保护、开发当地生态产品和服务的丰富经验，积极主动地引领、倡导并扶持原有居民以及周边居民、企业针对特定国家公园的保护目标而进行的地理标志产品的培育和生产活动以及文旅服务。根据民法典第一百二十三条中关于民事主体对地理标志享有知识产权的规定，当地政府应当通过法律程序赋予民事主体从事上述生态产品生产和服务时享有相应地理标志的知识产权。
第二，为便利民众和弘扬中华民族传统文化而在国家公园周边建设入口社区和特色小镇。《国家公园法（草案）》提出，国家公园所在地地方人民政府可以与国家公园管理机构协作，按照与国家公园保护目标相协调的要求，依据国土空间规划在国家公园周边合理建设入口社区和特色小镇。建设国家公园入口社区和特色小镇丰富了周边基础设施，保障民生并促进经济发展，体现了习近平法治思想中坚持以人民为中心的根本要求。为落实上述法律规范，一方面，在国家公园周边建立入口社区，应当遵循民法典第九条关于民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境的原则；另一方面，在国家公园周边建立特色小镇，应当体现不同区域的民族特色，展示当地民族发展的历史进程，尊重少数民族传统文化和风俗习惯，也符合社会公序良俗。
第三，优先聘用当地居民就业。依照我国宪法规定的基本人权保障制度，当地居民享有利用当地资源的生存权和发展权。因此，《国家公园法（草案）》提出“国家公园管理机构根据生态保护需要设立的生态管护岗位应当优先聘用当地居民”的立法要求，有效保障了当地居民通过国家公园设立的生态管护岗位的劳动，获得相应劳动收益的权利。笔者建议，国家公园管理机构可以根据当地居民所擅长的职业技能，对当地居民的劳动力状况进行类型化区分，从而发挥当地居民的不同职业优势。
第四，依法维护集体经济组织对集体土地所有权和用益物权人对集体土地附属资源的使用权。《国家公园法（草案）》提出，对划入国家公园区域内的集体所有土地及其附属资源，应当依法维护权利人的权益。笔者建议，首先，在涉及征收集体经济组织土地时，应当严格按照民法典第二百四十三条规定，向集体经济组织和原有居民及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及住宅、附属资源等补偿费用，涉及居民住宅的，应当保障被征收人的居住条件。其次，应当切实保护用益物权人对土地及附属资源的使用权。比如，国家公园区域内的乡村，经村民委员会民主决策同意，应当允许其为集体所有土地设立用益物权等合法行为，用益物权人依法享有占有、使用土地并利用附属资源取得收益的权利。
第五，完善公共服务体系和提升公共服务功能。《国家公园法（草案）》提出，国家公园管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善国家公园公共服务体系，提升公共服务功能。国家公园一般控制区依据国土空间规划可以划定适当区域，设置必要的辅助设施设备，为开展相关科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持。国家公园管理机构应当加强国家公园访客管理，合理确定访客容量，明确访客行为规范，完善访客安全保障和紧急救助等相关机制。国家公园内的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源与多种生物共同组成当地生态系统，在环境保护层面具有重要价值，涉及国家、社会公共利益。笔者建议，构建公共服务体系，开展科学研究、宣传、旅游、教育、文体活动应当在民法典规定的绿色原则的指引下进行，一方面，保护环境和生态，建立预防性、前瞻性、预警性制度；另一方面，建立严格的管控制度和法律责任制度，对访客破坏国家公园生态环境的行为采取相应的行政责任、民事责任与刑事责任追究。
第六，以竞争性方式选择经营性服务提供者。《国家公园法（草案）》提出，在国家公园区域内开展经营性服务的，可以由国家公园管理机构以竞争性方式选择服务提供者。笔者建议，国家公园内的经营活动，应当充分尊重参与民事主体的意思自治，保证经营服务合同的签订与履行遵循自愿原则、平等原则、公平原则与诚实信用原则。对于有必要进行招标的项目，应当进行公开透明的招投标程序，综合考量多种因素后，在多方主体竞争中择优选择。
第七，对社会特殊群体施行优惠票价和免票待遇。《国家公园法（草案）》提出，国家公园区域内利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，对残疾人、老年人、未成年人、军人等特殊群体实行免票或者优惠票价。残疾人、老年人、未成年人需要法律予以特别保护，军人为国防事业作出突出贡献，对上述主体实行免票或优惠票价的规定体现了人文关怀，与社会主义核心价值观相契合。笔者认为，在执行上述社会保障措施的同时，还应当增加对其他的社会群体如英雄烈士家属在国家公园内活动的票价优惠。
第八，鼓励和支持志愿者参与国家公园公益服务。国家公园的建设和发展特别需要志愿者的参与，《国家公园法（草案）》提出，国家鼓励和支持志愿者、志愿服务组织和其他组织依法开展与国家公园有关的志愿服务活动。国家公园管理机构可以依法招募志愿者，成立志愿服务队伍，应当做好志愿者培训、管理等工作，为志愿者提供必要的工作条件和安全保障措施，维护志愿者的合法权益。为落实上述法律要求，笔者建议，首先，根据我国《志愿服务条例》的规定，各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买国家公园服务等方式，支持志愿服务运营管理，并依照国家有关规定向社会公开购买服务的项目目录、服务标准、资金预算等相关情况。其次，国家应当鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用参加国家公园建设并有良好志愿服务记录的志愿者；公务员考录、事业单位招聘可以将在国家公园建设中提供过良好志愿服务的情况纳入考核内容。
|
|
|
