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法学院
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□ 彭錞 （北京大学法学院研究员、博士生导师）
根据《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第八条，信用监管是指“依法负有监管职责的部门依据监管对象信用记录、信用评价等科学合理判断监管对象信用状况，并据此实施的分级分类监管”。从监管主体来看，其兼具政府监管、自我监管和社会监管三重面向；从监管技术来看，其覆盖事前、事中、事后多种手段；从监管理念来看，其融合自我规制、合作规制、风险规制、回应性规制、精明规制等诸多现代监管理念；从监管目标来看，其被用于落实国家立法和社会道德。可见，信用监管是个框架性概念，构成一场全方位、深层次的“治理革命”。其背后的底层逻辑为何？
既往研究中一种颇具影响力的阐释是“法治分散”“德治集中”和“规制强化”，分别指向“自治补贴法治”（撬动声誉机制补充集中干预）、“法治补贴自治”（引入公权力支撑道德规范）以及“法治自我补贴”（设定联合奖惩落实现有规则），可总结为“法治逻辑”。相较于锁定“信用”的某种本质化含义并以此臧否实践的惯常做法，“法治逻辑”更为灵活、写实，但还未触及社会信用体系和信用监管真正的底层逻辑，因其无法解释为何这场治理革命以“信用”为名。
社会信用体系和信用监管采“信用”之名，并不只是形式上贴个多义词标签去盛装归拢本来杂乱松散的措施，而是实质上遵循了市场信用制度的底层逻辑，即“征信—授信—守信”的动态循环。“市场信用”是指建立在授信方对受信方信任基础上的，不用立即付款就可获取资金、物资、服务的能力，市场信用制度就是通过征信（授信方采集、分析潜在受信方的信息以评价其嗣后履约可能性）、授信（授信方依据信用评价，确定授信额度和条件，作出授信决策）和守信（授信方跟踪受信方履约情况，采取措施保障应收账款安全，如逾期提醒、信用展期、降低或暂停授信额度、公告催收、起诉追讨等）三个环节来合理增长市场信用。同理，“政治信用”是指公权机关无须立即兑现承诺就可获取公众承认与服从的能力，它也存在一个合理限度，并非越高越好，否则会使对公权机关监督约束不足致其“恃宠而骄”。社会信用体系中的政务诚信和司法公信板块也遵循征信（推动政务和司法公开，让公众了解和评价公权机关的可信程度）、授信（公众对公权机关提升信任）和守信（公布并问责政务和司法失信行为和人员）之逻辑，从而合理提升政治信用。信用监管涉及社会信用体系的另外两大支柱——市场诚信和社会诚信，核心在于“监管信用”，可界定为建立在监管者（授信方）对被监管者（受信方）信任基础上的，被监管者无须立即执行监管要求就可获取监管者认可的能力。其底层逻辑在于监管者先给被监管者“授信”，采取合作性的监管措施，同时开展“征信”，了解和评价被监管者，如果发生背信风险或行为，则采取措施“守信”，如此避免在普遍不授信和普遍授信来回摇摆，跳出“一抓就死，一放就乱”的困局。
在“信用逻辑”的视角下，可以更加准确、透彻地理解和评价信用监管的合法性和有效性。尽管传统监管同样涉及对被监管者信息的采集、评价和反馈，但信用监管带来了新特点。相较于型式化程度较高的传统监管，例如行政许可、处罚、强制，信用监管具有“采集的弥散性”，即采集法定要件相关信息外，还广泛收集以往被视为非法律事实的信息，典型如相对人以往行为的记录；“评价的集成性”，即从传统监管的“一事一议”转变为“多事一议”，典型如对信用记录佳者给予适用容缺受理、告知承诺制；“反馈的裁量性”，即哪怕相对人实施了符合法定要件的行为，也不必然导致法定反馈，典型如行政和解。针对型式化程度较低的传统监管缺乏规范化信息采集、评价及反馈机制之弊病，信用监管新设规范化机制。例如，将以往的“随意检查”迭代为“随机检查”以及更晚近的“分层随机检查”。这是信用监管不可忽视的合法性红利。但与此同时，信用监管也带来合法性挑战，不过并非以往研究所批评的违反平等原则、比例原则或构成行为人归责。首先，平等原则不要求所有被监管者获得相同待遇，不问被监管者的差别而一视同仁恰恰不平等。信用监管区别对待不同被监管者，不应笼而统之地视为不平等。其次，增强监管力度并不必然违反比例原则，此类批评假设当前的监管已合比例，但这不一定符合事实，很可能只是反映了论者的“现状偏见”。最后，信用监管并不构成行为人归责，尽管其的确从“一事一议”转向“多事一议”，但并不由此变成人格归责，因为违法记录仍然是行为的记录，只不过是集成性记录；虽然给有特定违法记录的人贴上“失信人”标签看似在评价“人”，但本质上还是在评价“事”，正如给有一次违法行为的人贴上“违法者”标签一样。唯有当评价对象不再是人的行为，而是人的非行为特征，如自然人的性别、阶层或非自然人的所有制性质、规模等，才构成行为人归责。信用监管并未走到这一步。
当然，这绝非全盘否定运用这些法治原则评价信用监管，而是试图以更加精细的方式来适用。一旦合法性评价进入更深层次，就无可避免地与有效性分析交织在一起。如下问题有待扎实的经验研究来回答。“征信”环节，信用监管采集、评价被监管者信息是为了给其“画像”。画像是否有效？目前通行的监管征信方式是按照违规记录给予评价，记录越差，评级越低，但违规历史是否代表违规风险增大，属于待证事实，需控制其他变量后，观察违规历史和嗣后违规两者之间是否有统计上显著的相关关系。不加区分地用违规记录来监管画像，极可能引入无关信息，构成不合理的行为归责标准。“授信”环节，监管者对其信任的被监管者授予监管信用，降低准入门槛或放松监管强度，是否有效？如今流行的监管授信实践是各领域获得较高信用评级的被监管者均能获得这些优惠待遇，但这混淆了被监管者的违规风险和被监管者违规的风险，被监管者违反某一领域法规的风险，不等于其违法行为给社会带来的风险。信用评级相同的体育公司和医疗机构违规造成的社会风险不同，给予同等授信既不利于风险管控，亦不符合平等原则。“守信”环节，监管者对失信被监管者采取反制措施。当下普遍的监管守信实践是随信用评级由高到低，即失信程度由低到高，对被监管者采取越发严厉的措施。这种累进式的激励安排是否有效？尽管其看似符合回应性规制理念下的“执法金字塔”，但实际上依旧回应性不足，因其缺乏对被监管者更细致的刻画，未考虑违法失信的成因。例如，两个违规记录相同并因此获得同等信用评级的被监管者，合规能力和态度可能完全不同，采取相同的守信手段抹杀了真正值得关注的差异。针对违规行为“以牙还牙”地累进反制，无助于最大程度实现监管目标，也有违比例原则。
总之，要准确认识并充分应对信用监管这场治理革命的合法性挑战，实现其合法性红利，不应停留于表浅地批评其不合法，而须对其有效性展开细致、深入的实证分析。
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| 信用监管是什么、怎么办？
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| （ 2024-06-05 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 彭錞 （北京大学法学院研究员、博士生导师）
根据《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第八条，信用监管是指“依法负有监管职责的部门依据监管对象信用记录、信用评价等科学合理判断监管对象信用状况，并据此实施的分级分类监管”。从监管主体来看，其兼具政府监管、自我监管和社会监管三重面向；从监管技术来看，其覆盖事前、事中、事后多种手段；从监管理念来看，其融合自我规制、合作规制、风险规制、回应性规制、精明规制等诸多现代监管理念；从监管目标来看，其被用于落实国家立法和社会道德。可见，信用监管是个框架性概念，构成一场全方位、深层次的“治理革命”。其背后的底层逻辑为何？
既往研究中一种颇具影响力的阐释是“法治分散”“德治集中”和“规制强化”，分别指向“自治补贴法治”（撬动声誉机制补充集中干预）、“法治补贴自治”（引入公权力支撑道德规范）以及“法治自我补贴”（设定联合奖惩落实现有规则），可总结为“法治逻辑”。相较于锁定“信用”的某种本质化含义并以此臧否实践的惯常做法，“法治逻辑”更为灵活、写实，但还未触及社会信用体系和信用监管真正的底层逻辑，因其无法解释为何这场治理革命以“信用”为名。
社会信用体系和信用监管采“信用”之名，并不只是形式上贴个多义词标签去盛装归拢本来杂乱松散的措施，而是实质上遵循了市场信用制度的底层逻辑，即“征信—授信—守信”的动态循环。“市场信用”是指建立在授信方对受信方信任基础上的，不用立即付款就可获取资金、物资、服务的能力，市场信用制度就是通过征信（授信方采集、分析潜在受信方的信息以评价其嗣后履约可能性）、授信（授信方依据信用评价，确定授信额度和条件，作出授信决策）和守信（授信方跟踪受信方履约情况，采取措施保障应收账款安全，如逾期提醒、信用展期、降低或暂停授信额度、公告催收、起诉追讨等）三个环节来合理增长市场信用。同理，“政治信用”是指公权机关无须立即兑现承诺就可获取公众承认与服从的能力，它也存在一个合理限度，并非越高越好，否则会使对公权机关监督约束不足致其“恃宠而骄”。社会信用体系中的政务诚信和司法公信板块也遵循征信（推动政务和司法公开，让公众了解和评价公权机关的可信程度）、授信（公众对公权机关提升信任）和守信（公布并问责政务和司法失信行为和人员）之逻辑，从而合理提升政治信用。信用监管涉及社会信用体系的另外两大支柱——市场诚信和社会诚信，核心在于“监管信用”，可界定为建立在监管者（授信方）对被监管者（受信方）信任基础上的，被监管者无须立即执行监管要求就可获取监管者认可的能力。其底层逻辑在于监管者先给被监管者“授信”，采取合作性的监管措施，同时开展“征信”，了解和评价被监管者，如果发生背信风险或行为，则采取措施“守信”，如此避免在普遍不授信和普遍授信来回摇摆，跳出“一抓就死，一放就乱”的困局。
在“信用逻辑”的视角下，可以更加准确、透彻地理解和评价信用监管的合法性和有效性。尽管传统监管同样涉及对被监管者信息的采集、评价和反馈，但信用监管带来了新特点。相较于型式化程度较高的传统监管，例如行政许可、处罚、强制，信用监管具有“采集的弥散性”，即采集法定要件相关信息外，还广泛收集以往被视为非法律事实的信息，典型如相对人以往行为的记录；“评价的集成性”，即从传统监管的“一事一议”转变为“多事一议”，典型如对信用记录佳者给予适用容缺受理、告知承诺制；“反馈的裁量性”，即哪怕相对人实施了符合法定要件的行为，也不必然导致法定反馈，典型如行政和解。针对型式化程度较低的传统监管缺乏规范化信息采集、评价及反馈机制之弊病，信用监管新设规范化机制。例如，将以往的“随意检查”迭代为“随机检查”以及更晚近的“分层随机检查”。这是信用监管不可忽视的合法性红利。但与此同时，信用监管也带来合法性挑战，不过并非以往研究所批评的违反平等原则、比例原则或构成行为人归责。首先，平等原则不要求所有被监管者获得相同待遇，不问被监管者的差别而一视同仁恰恰不平等。信用监管区别对待不同被监管者，不应笼而统之地视为不平等。其次，增强监管力度并不必然违反比例原则，此类批评假设当前的监管已合比例，但这不一定符合事实，很可能只是反映了论者的“现状偏见”。最后，信用监管并不构成行为人归责，尽管其的确从“一事一议”转向“多事一议”，但并不由此变成人格归责，因为违法记录仍然是行为的记录，只不过是集成性记录；虽然给有特定违法记录的人贴上“失信人”标签看似在评价“人”，但本质上还是在评价“事”，正如给有一次违法行为的人贴上“违法者”标签一样。唯有当评价对象不再是人的行为，而是人的非行为特征，如自然人的性别、阶层或非自然人的所有制性质、规模等，才构成行为人归责。信用监管并未走到这一步。
当然，这绝非全盘否定运用这些法治原则评价信用监管，而是试图以更加精细的方式来适用。一旦合法性评价进入更深层次，就无可避免地与有效性分析交织在一起。如下问题有待扎实的经验研究来回答。“征信”环节，信用监管采集、评价被监管者信息是为了给其“画像”。画像是否有效？目前通行的监管征信方式是按照违规记录给予评价，记录越差，评级越低，但违规历史是否代表违规风险增大，属于待证事实，需控制其他变量后，观察违规历史和嗣后违规两者之间是否有统计上显著的相关关系。不加区分地用违规记录来监管画像，极可能引入无关信息，构成不合理的行为归责标准。“授信”环节，监管者对其信任的被监管者授予监管信用，降低准入门槛或放松监管强度，是否有效？如今流行的监管授信实践是各领域获得较高信用评级的被监管者均能获得这些优惠待遇，但这混淆了被监管者的违规风险和被监管者违规的风险，被监管者违反某一领域法规的风险，不等于其违法行为给社会带来的风险。信用评级相同的体育公司和医疗机构违规造成的社会风险不同，给予同等授信既不利于风险管控，亦不符合平等原则。“守信”环节，监管者对失信被监管者采取反制措施。当下普遍的监管守信实践是随信用评级由高到低，即失信程度由低到高，对被监管者采取越发严厉的措施。这种累进式的激励安排是否有效？尽管其看似符合回应性规制理念下的“执法金字塔”，但实际上依旧回应性不足，因其缺乏对被监管者更细致的刻画，未考虑违法失信的成因。例如，两个违规记录相同并因此获得同等信用评级的被监管者，合规能力和态度可能完全不同，采取相同的守信手段抹杀了真正值得关注的差异。针对违规行为“以牙还牙”地累进反制，无助于最大程度实现监管目标，也有违比例原则。
总之，要准确认识并充分应对信用监管这场治理革命的合法性挑战，实现其合法性红利，不应停留于表浅地批评其不合法，而须对其有效性展开细致、深入的实证分析。
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