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法治政府
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□ 关保英
时隔40多年后，1982年12月制定的《中华人民共和国国务院组织法》得以修订。这也是对国务院组织法的首次修订，由原来的11条拓展为20条，是一次系统和全面的修订。此次修订对我国行政监督体系作了一系列新的规定，这些规定可以看作对我国新时代行政监督体系的重构，并体现出如下几个方面的特性。
新时代行政监督体系的自觉性。行政监督体系是行政法治的重要组成部分，也是法治政府建设的核心内容之一。修订后的国务院组织法第4条第2款规定：“国务院应当自觉接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督”。第17条也有这样的规定：“自觉接受各方面监督”。强调了行政系统在接受人民代表机关和其他各方面监督中的自觉性，这是对新时代我国行政监督体系特性的揭示。行政系统在公权行使中要忠实地履行行政职能，对相关行政关系进行调整，并实现行政治理和社会治理的有序化。而在行政系统行使公共权力的同时，也要自觉接受人民代表大会以及其他公权主体和相关主体的监督。主动接受监督是行政主体在新时代应当履行的义务，自觉接受监督体现了新时代行政系统履行公共职能与实现行政治理法治化与社会化的有机统一。自觉接受监督是对新时代行政监督体系特征的恰当描述和合理构型。
新时代行政监督的价值明晰性。行政监督无论在学界还是在实务部门都有着确切的内涵，那就是对行政权及其行使的监督，使行政权的行使呈现出鱼缸效应，进而真正体现行政职能的公共属性。行政监督所要追求的较高层面上的价值是行政权的规范化行使。为了做到这一点，必须对行政权的行使有所规范、有所约束。但在我国以前的行政法规范中，行政监督体系在价值确定上有关对行政权制约的措辞一向都比较谨慎。而修订后的国务院组织法明确规定：“强化对行政权力运行的制约和监督”。其非常明确地将对行政权的制约作为行政监督体系的价值，明确指出行政监督的目的在于制约和规范行政权的行使，这是修订后的国务院组织法对新时代行政监督体系构型中的一个亮点。
新时代行政监督的多元性。我国的行政监督可以分为内部监督和外部监督两个方面或者两套机制。外部监督分别包括人民代表机关和其他国家机关的监督、社会公众的监督、相关社会组织的监督、新闻媒体和其他社会舆论的监督等。而内部监督则是行政系统内部的相关监督机制，修订后的国务院组织法分别规定了行政复议监督、备案审查监督、行政执法监督、政府督查监督等内部监督的类型和机制。同时，还强调我国行政系统的重大行政决策和行政执法也要有相应的监督。修订后的国务院组织法关于外部监督和内部监督的规定没有任何疏漏，它所呈现的是多元性的监督特征。通过外部和内部监督的复合构型，使监督的主体和范围实现全覆盖。通过多元性的监督体系，提升行政法治实施中的高质量和高境界。
新时代行政监督的整体性。修订后的国务院组织法强调：“国务院健全行政监督制度”。首次在重要的行政法规范中对行政监督的若干属性作了揭示。从这个规定可以看出，行政监督首先呈现为相应的监督制度及其完善。就是说行政监督在行政法治中是以制度形态出现的，例如行政复议制度、备案审查制度、行政执法监督制度、政务公开制度等。同时行政监督应当是“健全”的，它的“健全”性要求新时代的行政监督具有相应的系统、相应的结构和相应的机制。总而言之，新时代的行政监督是一个整体，它必须做到内在与外在的统一、抽象与具体的统一、决策与执行的统一。说到底，这样的整体性就是让监督形成合力，在规范和约束行政权方面共同发力。
新时代行政监督的实效性。修订后的国务院组织法对新时代行政系统的构型提出了四个方面的要求，这也是首次在基本法中对我国行政系统的构型，包括法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府四个方面。这四个构型存在于中国式现代化的治理体系和治理能力之中。它是国务院“以人民为中心、全心全意为人民服务，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议”的具体化。新时代的行政监督及其体系是新时代政府构型的逻辑延续。换言之，就是通过新时代的监督体系实现和支撑新时代的政府构型。为了做到这一点，修订后的国务院组织法在设计监督制度的同时要求行政系统在公权行使中要进一步强化行为过程的公开化、民主化和科学化。这都使得监督制度能够落地，能够生根。修订后的国务院组织法还规定了一些对行政公职人员作为个体行为的相关规范和要求，例如第18条规定：“国务院组成人员应当坚决维护党中央权威和集中统一领导，模范遵守宪法和法律，认真履行职责，带头反对形式主义、官僚主义，为民务实，严守纪律，勤勉廉洁。”该规定所针对的是公职人员作为个体的行为，它与监督制度和机制对行政组织的规定是相辅相成的。这种将个体行为和组织行为予以统一的立法技术使新时代行政监督能够实实在在地发挥作用，充分体现了它的实效性。
（作者系上海政法学院教授，上海市人民政府参事）
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| 国务院组织法对新时代行政监督体系的重构
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| （ 2024-05-17 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 关保英
时隔40多年后，1982年12月制定的《中华人民共和国国务院组织法》得以修订。这也是对国务院组织法的首次修订，由原来的11条拓展为20条，是一次系统和全面的修订。此次修订对我国行政监督体系作了一系列新的规定，这些规定可以看作对我国新时代行政监督体系的重构，并体现出如下几个方面的特性。
新时代行政监督体系的自觉性。行政监督体系是行政法治的重要组成部分，也是法治政府建设的核心内容之一。修订后的国务院组织法第4条第2款规定：“国务院应当自觉接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督”。第17条也有这样的规定：“自觉接受各方面监督”。强调了行政系统在接受人民代表机关和其他各方面监督中的自觉性，这是对新时代我国行政监督体系特性的揭示。行政系统在公权行使中要忠实地履行行政职能，对相关行政关系进行调整，并实现行政治理和社会治理的有序化。而在行政系统行使公共权力的同时，也要自觉接受人民代表大会以及其他公权主体和相关主体的监督。主动接受监督是行政主体在新时代应当履行的义务，自觉接受监督体现了新时代行政系统履行公共职能与实现行政治理法治化与社会化的有机统一。自觉接受监督是对新时代行政监督体系特征的恰当描述和合理构型。
新时代行政监督的价值明晰性。行政监督无论在学界还是在实务部门都有着确切的内涵，那就是对行政权及其行使的监督，使行政权的行使呈现出鱼缸效应，进而真正体现行政职能的公共属性。行政监督所要追求的较高层面上的价值是行政权的规范化行使。为了做到这一点，必须对行政权的行使有所规范、有所约束。但在我国以前的行政法规范中，行政监督体系在价值确定上有关对行政权制约的措辞一向都比较谨慎。而修订后的国务院组织法明确规定：“强化对行政权力运行的制约和监督”。其非常明确地将对行政权的制约作为行政监督体系的价值，明确指出行政监督的目的在于制约和规范行政权的行使，这是修订后的国务院组织法对新时代行政监督体系构型中的一个亮点。
新时代行政监督的多元性。我国的行政监督可以分为内部监督和外部监督两个方面或者两套机制。外部监督分别包括人民代表机关和其他国家机关的监督、社会公众的监督、相关社会组织的监督、新闻媒体和其他社会舆论的监督等。而内部监督则是行政系统内部的相关监督机制，修订后的国务院组织法分别规定了行政复议监督、备案审查监督、行政执法监督、政府督查监督等内部监督的类型和机制。同时，还强调我国行政系统的重大行政决策和行政执法也要有相应的监督。修订后的国务院组织法关于外部监督和内部监督的规定没有任何疏漏，它所呈现的是多元性的监督特征。通过外部和内部监督的复合构型，使监督的主体和范围实现全覆盖。通过多元性的监督体系，提升行政法治实施中的高质量和高境界。
新时代行政监督的整体性。修订后的国务院组织法强调：“国务院健全行政监督制度”。首次在重要的行政法规范中对行政监督的若干属性作了揭示。从这个规定可以看出，行政监督首先呈现为相应的监督制度及其完善。就是说行政监督在行政法治中是以制度形态出现的，例如行政复议制度、备案审查制度、行政执法监督制度、政务公开制度等。同时行政监督应当是“健全”的，它的“健全”性要求新时代的行政监督具有相应的系统、相应的结构和相应的机制。总而言之，新时代的行政监督是一个整体，它必须做到内在与外在的统一、抽象与具体的统一、决策与执行的统一。说到底，这样的整体性就是让监督形成合力，在规范和约束行政权方面共同发力。
新时代行政监督的实效性。修订后的国务院组织法对新时代行政系统的构型提出了四个方面的要求，这也是首次在基本法中对我国行政系统的构型，包括法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府四个方面。这四个构型存在于中国式现代化的治理体系和治理能力之中。它是国务院“以人民为中心、全心全意为人民服务，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议”的具体化。新时代的行政监督及其体系是新时代政府构型的逻辑延续。换言之，就是通过新时代的监督体系实现和支撑新时代的政府构型。为了做到这一点，修订后的国务院组织法在设计监督制度的同时要求行政系统在公权行使中要进一步强化行为过程的公开化、民主化和科学化。这都使得监督制度能够落地，能够生根。修订后的国务院组织法还规定了一些对行政公职人员作为个体行为的相关规范和要求，例如第18条规定：“国务院组成人员应当坚决维护党中央权威和集中统一领导，模范遵守宪法和法律，认真履行职责，带头反对形式主义、官僚主义，为民务实，严守纪律，勤勉廉洁。”该规定所针对的是公职人员作为个体的行为，它与监督制度和机制对行政组织的规定是相辅相成的。这种将个体行为和组织行为予以统一的立法技术使新时代行政监督能够实实在在地发挥作用，充分体现了它的实效性。
（作者系上海政法学院教授，上海市人民政府参事）
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