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推进行政争议实质性化解

( 2024-05-15 ) 稿件来源: 法治日报声音
  □ 董忠波

  近年来,行政争议呈现出成因复杂化、类型多样化及群体性纠纷高发等特征,导致人民法院解纷负担加重,“案多人少”矛盾突出。争议进入诉讼程序后,行政案件上诉率、申诉率等较高,程序空转、案结事不了等现象时有发生,影响争议的实质化解效果和群众的司法获得感。推进行政争议的诉源治理和实质性化解成为当下紧迫课题。
  2022年4月开始,浙江省龙港市人民法院联合龙港市政府根据最高人民法院、浙江省的文件规定和先行先试实践,借鉴德国、法国以及我国台湾、澳门等地诉前解纷机制,首创行政异议制度,即引导行政相对人向原行政机关申请先行处理行政争议,促进行政争议在复议或诉讼之前实质性化解。这项制度好比设置在行政复议、诉讼前端的“过滤网”,在坚持相对人自愿的前提下,如何实现有效引流是关键。
  为此,我们架设了两条引流路径:一是前端主动告知,即行政机关在作出行政行为时,主动告知相对人有权提出行政异议,由相对人自主选择;二是后端引导分流,复议机关、人民法院在受理或立案前,经相对人同意后将争议移交原行政机关先行处理。
  行政异议这张“过滤网”能起多大作用,关键取决于行政机关的释法说理。具体而言,原行政机关收到异议申请后,须对行政行为回头看:如果认为行政行为合法合理,则主动加强释法说理,积极争取相对人息诉止讼;如果发现行政行为存在问题,则坚持有错必纠,依法采取撤销、变更、确认违法等措施,并做好沟通说理,既解法结又解心结。此外,针对相对人涉及多个关联行政争议的,行政机关应打破复议、诉讼一事一议的局限,依托异议制度建立的并案审查机制,直击矛盾源头,加强体系化说理,实现一揽子解纷,有效减少衍生案件。
  从解纷特点看,行政异议制度相当于搭建了一个柔性对话平台,是一种行政和解模式,实质上强调将行政争议化解在萌芽、化解在行政机关内部,是新时代“枫桥经验”的生动实践,主要有三方面优势:
  一是有利于用好解纷窗口期。行政异议启动于争议萌芽阶段,此时双方的对抗性往往还不强,行政机关可以抓住这个黄金解纷窗口,通过与相对人磋商互动、柔性对话,及时化解那些争讼价值不大的争议。
  二是有利于发挥行政机关的专业优势。行政管理领域专业知识繁杂,复议人员或法官囿于专业局限性,有时化解争议难以做到鞭辟入里;而让原行政机关担负起首次解纷责任,不仅能用好这股专业力量,还能发挥其统筹解纷资源的优势。
  三是多了一种高效便捷的救济选择。相对于行政复议、诉讼,行政异议对文本形式等要求低,运行模式更为灵活、弹性,不仅为群众提供了高效便捷的救济新渠道,而且契合了以和为贵的中华传统法治文化。
  当然,行政异议作为非强制性的救济制度,不仅不能与现行的复议、诉讼等制度相悖,还要实现与之共融共济,才能真正落地生根。一方面,不能损害相对人的法定救济权,特别是因相对人提起行政异议而耽搁的时间,可视为正当理由,不计入复议申请期限、起诉期限;另一方面,加强救济制度集成,着力构建“异议过滤—调解先行—复议为主—诉讼断后”的阶梯式解纷格局,努力实现全链条实质性化解行政争议。
  行政异议制度试行后,2022年4月至12月,以龙港行政机关为被告的一审行政诉讼案件收案数同比下降40.46%。2023年,在龙港市征迁领域群体性行政争议高发的背景下,仍同比继续下降6.63%,行政争议诉源治理成效明显。
  行政异议作为新事物,其生命力在于制度的公信力,关键是让老百姓喜欢用。我们需要不断优化行政异议的适用范围、办理程序、监督机制,探索行政和解协议司法确认机制,并强化数字化支撑,确保制度好用、管用。同时,还要强调行政异议制度的效能是有限的,其主要是起到前端过滤争议作用,绝不是要替代复议或诉讼。
  作者系浙江省龙港市人民法院院长  

   
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